社会建设
结合目前各地关于公共数据开放利用的具体现状制定具有地方特色的公共数据法律法规。首先对中央和地方的公共数据立法内容进行权限划分，保障中央立法对地方立法的统领作用，促进地方立法之间的协调发展。同时，保持地方特色立法，尊重地方政府对公共数据开放利用管理过程中具有地方性特殊性的规定。
原文：《优化公共数据治理赋能社会建设》
作者 |上海政法学院教授 关保英 上海财经大学博士生 靳佳俊
图片 |网络
数字化新时代的到来催生了我国国家治理体系变革的新浪潮。推动政府数字化转型，加强数字政府建设是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。数字政府建设主要体现为数字技术对政府治理方式的开拓和创新，即在政府治理过程中通过数据驱动重塑政府的运行模式，深化政府机构改革和公共数据开发利用的规范性建设，继而提高行政效能。
《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中指出数据赋能数字政府建设的前提是建立健全数据治理制度和标准体系，加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据依法有序流动。国家机关以及具有管理公共事务职能的组织在依法履行公共管理职责或提供公共服务过程中所收集和产生的数据被称为公共数据。公共数据治理的法治化是数字法治政府建设过程中的基本使命和重要任务。公共治理的法治化要求在政府治理过程中构建完善的公共数据开放利用的体制机制以统筹公共数据的管理工作，使公共数据的价值得到有效释放，最大程度地赋能我国政治经济社会建设。
公共数据法治化体制机制现存的问题
目前，我国公共数据治理法治化建设仍处于起步阶段，公共数据法治化治理过程中体制机制方面依然存在着亟需解决的问题。
公共数据治理的法治化体系无法满足政府公共数据治理的制度需求。目前，虽然我国各地已经陆续出台了公共数据治理的法律法规制度对公共数据的治理进行规范和调整，为数字政府的建设提供了一定的制度基础，但在全国性立法方面仍是空白。目前在我国中央层面有关政府数据治理的政策性文件中，仅有《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出应加强公共数据开放共享提高数字政府建设水平。而由于缺乏统一的高位阶公共数据立法，地方性公共数据治理制度因缺乏普遍的法律支持与原则性指导而无法形成具有全局意义的法律体系。同时也导致各地方政府在公共数据治理各项工作中的权威性不足，影响公共数据治理中各项工作的顺利开展。
数据治理机构的发展尚不能为政府数据治理提供良好的组织保障。纵观我国中央层面国家数据局及地方数据治理机构的建设和发展，可以发现，目前我国数据治理机构在发展过程中主要存在着管理体制未理顺以及机构职责不清等问题。2023年10月，我国国家数据局正式成立，由国家发展改革委员会管理。但在国家数据局成立之前，我国已有部分省、市建立了省级数据管理机构或市级数据管理机构，这便意味着公共数据治理的管理主体呈现中央—地方层级化管理体制。一方面，国家数据局刚成立不久，其面临着在配套的法律法规制度并不健全的基础上统筹协调公共数据开放及开发利用的难题。另一方面，由于中央对地方各政府数据管理机构的建立及职责缺乏系统性、整体性规划与协调，致使各地政府出现了不同性质、不同职能的数据管理机构。因此，国家数据局还面临着如何妥当地与地方数据管理机构进行职责对应衔接的问题。
在部分地方政府公共数据管理实践中已经初步形成了公共数据共享与开放、公共数据开发利用、公共数据安全的制度结构，但仍存在着以下问题。第一，全国公共数据开放平台呈现区域发展不平衡特征，且尚未形成全国性的政府数据统一开放平台。因国家层面缺少专门针对公共数据开放利用的法律法规，因此无法要求在全国范围内建立统一的公共数据开放平台对公共数据的开放利用进行建设。同时，也无法统一公共数据开放的内容，目前各地政府规章中对公共数据开放中的优先和重点开放类、禁止开放类、受限开放类和无条件开放类的内容规定各不相同。第二，公共数据授权运营机制仍需完善。从政府公共数据开放的实践来看，公共数据授权运营作为政府公共数据治理实践中提高公共数据社会化开发利用的重要手段之一，授权公共数据运营有利于缓解目前实践中公共数据要素供给不足的问题。然而，就公共数据的授权运营而言，目前仅有《浙江省公共数据条例》等少数地方性法律法规对其进行了规制和调整，其他地方性法律法规中并未提到公共数据授权运营，对公共数据授权运营立法建设的重视不够将导致政府无法依据法律法规解决该问题。第三，公共数据安全难以保障。《数据安全法》是我国目前唯一一部全国性的关于数据规定的法律，然而，《数据安全法》中关于政务数据安全与开放仅仅是原则性规定，而地方性关于公共数据的法律法规中对公共数据的安全问题并未做出具体的管理制度与安排，一旦发生数据安全风险，将会严重威胁或损害国家和人民的合法权益。
完善公共数据治理体制机制的因应之策
目前，我国关于公共数据治理的法律法规不健全的现状在很大程度上影响了公共数据开发利用的成效。因此，我国应积极完善公共数据治理的法律法规，形成由公共数据治理法律、行政法规及地方性法规和地方性政府规章等法律规范组成的较为完备的具有全局意义的公共数据治理法律体系。一是在现有政策关于公共数据治理精神的指引下，积极推动公共数据开放利用法律的出台，将为各地公共数据开发利用的法律法规等规范性文件提供原则性指导，加强全国法律规范间的协调一致性，从而更好地发挥法律的作用。二是结合目前各地关于公共数据开放利用的具体现状制定具有地方特色的公共数据法律法规。首先对中央和地方的公共数据立法内容进行权限划分，保障中央立法对地方立法的统领作用，促进地方立法之间的协调发展。同时，保持地方特色立法，尊重地方政府对公共数据开放利用管理过程中具有地方性特殊性的规定。
国家数据局的成立对于公共数据的开发利用具有重要的组织意义，是公共数据开发利用工作全面开展的组织基础，肩负着统筹数据资源整合开发利用，推进数字经济发展、推动数据要素基础制度建设的责任和使命。我国应以国家数据局的建设为契机，理顺中央和地方政府数据治理机构的管理关系和职责对应，明晰公共数据开放利用的管理主体。一是明确国家数据局的定位职责与发展方向。国家数据局的成立其最直接的效果就是将数据开发利用的多个管理主体整合为以国家数据局为主的管理主体，解决了数据治理过程中多头管理、职能交叉的问题。在国家数据局的建设和发展过程中，应承担起统筹协调国家数字建设的宏观管理职责，推动数据基础制度建设及数据基础设施建设，为公共数据的开放利用提供组织基础和制度保障。二是梳理国家数据局和地方政府的数据管理机构之间的关系。在明确国家数据局的职责定位是对数字中国作出战略规划及统筹协调的基础上，其对地方政府的数据管理机构的要求可以有的放矢。在地方政府数据管理机构的设置方面可以遵循既有的地方实践经验，但是在职责设定方面，地方政府的数据管理机构应紧跟国家数据局作出的战略规划做好本行政区域内数据基础设施、数据基础制度的建设工作。
推进公共数据开放共享，建立健全规范有序、安全高效的公共数据开放利用机制，不仅赋能经济产业的发展，推动我国经济数字化转型，还可以在提高政府的透明度和行政效能的同时，促进社会公众共同参与公共数据治理，构建公共数据治理共同体。一是明确公共数据开放的内容和范围。我国各地公共数据立法对公共数据的自由使用有着共识，即应以开放为原则，不开放为例外，最大程度地促进公共数据的开放共享与利用。我国应出台中央层面的法律明确其公共数据分级分类的内容，尤其是对禁止开放类、无条件开放类的范围予以明确。二是构建多元主体参与政府公共数据治理机制。公共数据授权运营是鼓励市场主体参与到公共数据协同治理中来。在公共数据的开放利用过程中，仅仅凭借政府无法将公共数据的价值开发到最大化，市场主体的加入既能够提供更有价值的数据资源，丰富数据的供给端，又能够发挥其自身的主动性和积极性对公共数据资源进行高效利用，改善政府和市场主体之间存在的信息鸿沟局面，实现公共数据治理过程中多元主体的互动合作，充分释放公共数据要素中蕴含的经济社会价值。三是加强公共数据安全保障。公共数据安全的问题始终贯穿于公共数据采集、归集、共享、开放、使用、传输和销毁等生命周期全过程。可依据“谁持有、谁负责、谁使用、谁负责”的原则，确定公共数据安全保障义务人，以确保对公共数据每一生命周期的安全防护措施及安全义务作出明确回应，并依据规范化的程序做好公共数据处理流程中的安全保障工作。
文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1899期第3版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
本期责编：王立尧