回归前港英政府的管治情况，公务员队伍的制度、管治及发展,与回归后香港特区公务员的完全不同，本刊记者尝试在港区23条实施的背景下，探讨其未来发展之路、角色扮演、目标方向，以及特区政府应如何配合，让“一国两制”行稳致远。
（图源：新华社）
01
从港英到特区 公务员“政治中立”的迷思
1997年7月1日零时，在香港回归交接仪式上，随着中华人民共和国国歌奏响，国旗及特区区旗缓缓升起，中国恢复对香港行使主权。同日，香港特区及特区政府相继成立，而驻港部队亦在市民夹道欢迎下，进驻香港。表面上，香港顺利回归，繁荣稳定，一切就如邓小平先生所说，“马照跑、舞照跳”。但实情是 英国交还了一个“走了样”的香港,为何这样说,这是因为中国由英国手中收回的香港，与她原先所想象的并不一样。香港在《中英联合声明》（简称《联合声明》）签署前的状态才是最符合中国利益的。那时候，官商关系密切，而政府则实行威权及行政主导的强势管治，一切都是港督会同行政局说了算，港人普遍满意当时“有管治，冇民主”和“官商合作”的状态。自上世纪80年代初起，英国不顾中国反对，并在欠缺强大民间压力下，向港人招手，不只给予大量民生甜头，还主动与他们分享权力，实行所谓的“还政于民”，为香港埋下政治炸弹。
全国港澳研究会顾问、香港中文大学社会学荣休讲座教授刘兆佳在接受采访时表示,“爱国者治港”原则在香港特区基本上实现。香港特区政府把公务员“政治中立”的要求，从公务员守则中删除。此举在香港社会上曾引发一些争议，反对派人士固然不赞成，亦有若干爱国人士对此表示质疑。这些争议其实在一定程度上反映了各方面，包括公务员自己对“爱国者治港”下，对公务员的“政治”取态和行爲的不同期盼。
刘兆佳指出,在一个半世纪“殖民地”时期，香港的殖民政府是集大权于一身，并长期执政的政治力量。公务员队伍更是殖民政府用来对付爱国力量的“利器”。在那个时候，公务员“政治中立”的原则甚少出现或者被宣扬。相反，公务员不但不可以对殖民政府或爱国力量保持政治“中立”，而且必须与殖民政府站在同一阵线，一起从事打压对殖民管治不利的“对手”的政治行动，以及坚决维护殖民管治的合法性和有效性。
不过，在香港回归中国后，为了“光荣撤退”、培植反华势力，和延续英国和西方日后在香港特区的利益和影响力，殖民政府不顾中方反对，大力推动那个所谓旨在“还政于民”的“代议政制”改革，和积极鼓励本地、特别是那些反华的政党成立和发展。与此同时，爲了抗衡反华的政党，爱国政党也在中央的支持下纷纷涌现，并与反华政党展开斗争。当然，英国人绝对不会让任何本地政党（即便是“亲英”政党）上台“执政”，但香港仍然一时间出现一种“独特”的没有“执政党”的“政党政治”。
刘兆佳继续说，为了表示政府会“公平”对待那些前所未有、独立于殖民政府的各个政治组织，殖民政府因此高调宣扬那个来自现代英国的公务员体系、“理想化”的公务员“政治中立”原则。殖民政府一方面坚决要求公务员对殖民政府绝对效忠，另方面则在“原则上”要求公务员对香港不同政治组织、社会组织和势力持“不偏不倚”态度。当然，公务员仍然必须忠实执行殖民政府不断打压、分化和孤立爱国政党和力量的真实政策。由于公务员长期受到英国和西方的政治熏陶，部分人对爱国力量因此怀有浓厚的抵触情绪，所以也“乐于”支持殖民政府的政策，认爲那些政策符合香港的根本利益，也不会认爲歧视乃至敌视爱国力量有违公务员“政治中立”原则。
刘兆佳指出,实际上，殖民政府所宣示的公务员“政治中立”原则，在执行时并没有容许公务员援引“政治中立”原则作护身符，来抗拒执行殖民政府的政策和命令，也没有要求他们真的在爱国力量和反华力量之间保持“中立”或“不偏不倚”。因此，在香港特区成立后，理论上，假如按照英国人在“殖民地”时期对“政治中立”的实际要求和做法，香港公务员应该在回归后对其“新僱主”的特区政府绝对忠诚，切实执行特区政府的政策和命令，并且采取支持爱国力量和排斥反华力量的政治立场。但遗憾的是，“政治中立”原则在香港特区却出现明显被反华力量和部分公务员作“另类解读”的情况，严重削弱了特区政府的管治威信和效能，也对“一国两制”的实践造成扭曲和冲击。
公务员“政治中立”原则在回归后被“异化”，主要表现在原来的“政治中立”的“理想”原则和实践方式部分人刻意扭曲，取而代之的是一套西方和反华势力乐意见到并刻意宣传的理解。一些人甚至认爲如果特区政府的政策和决定违背了他们的“政治信念”或“政治伦理”，公务员可以不予遵从。在2019-2020年的暴乱期间，极少数公务员甚至在政府内部和社会上公然反对政府特别是警察队伍对暴乱分子的处理手法，并试图挑起香港居民对政府的不满。那个“异化了”的“政治中立”原则认爲，公务员可以对特区政府维持政治“中立”、无需对它效忠、可以依循自己的政治信念和道德标准违抗特区政府的指令、也可以继续如回归前般在制定和执行政策时向反华势力倾斜。
刘兆佳指出,2002年，特区政府开设 “主要官员问责制” ，目的是要加强政府对社会的问责水平，把需要承担政治责任的主体局限在行政长官和主要官员，因而广大执行政府政策的公务员无需爲此承担政治责任。然而，政府却没有表示公务员自此便无需从事一些政府指派、但却被部分公务员视爲 “政治工作” 的工作。与此同时，所谓“政治工作”的却往往被一些别有用心的人过度扩大，就连到立法会和社会动员人们支持政府、执行那些有利于壮大爱国力量的政策和措施、推广国民“教育、基本法教育、国家宪法教育和国家安全教育乃至提升香港居民的国家观念等工作都被视爲不符合‘政治中立’原则的‘政治工作’。在‘异化了’的‘政治中立’原则的理解下，那些‘政治工作’不应该交由公务员去干，否则便是对该原则的违背。”他说。
不过，刘兆佳说,随着中央出手拨乱反正、“爱国者治港”的基本实现和反华势力的分崩离析，特区政府对公务员“政治中立”原则在新形势下作出适当处理乃应有之义，而且亦难以逃避。他认爲，无论是赞同或者反对把公务员“政治中立”原则从公务员守则内删除出去的爱国人士都会同意：公务员必须对特区政府效忠和负责并忠实执行政府的政策和指令，不得因爲“政治信念”不同或者对“政治工作”有不同理解而拒绝执行。当然，更理想的情况是广大公务员真诚爱国。
刘兆佳强调，如果公务员“政治中立”原则的定义明确包含对“一国两制”和基本法有正确的理解、认同中央对香港的全面管治权和“爱国者治港”原则、愿意与爱国力量忠诚合作和切实履行维护国家主权和安全的责任，则在公务员守则中在作出明确定义后仍旧保留对公务员“政治中立”的要求未尝不可。不过，鉴于在公务员内部和在社会上对公务员“政治中立”的原则长期存在难以弥合的争议，政府对“政治中立”的定义未必能够达到“一锤定音”和释疑止争的效果，反而会引发可以被内外敌对势力利用的争议。在这种情况下，把“政治中立”原则从公务员守则中删除是在政治现实上亦是合理之举。
02
公务员宣誓效忠国家
全 国 人 大 常 委 会 于 2020 年6 月3０ 日 通 过 《 中 华 人 民 共和 国香 港特 别 行政 区维 护国 家 安全 法》 (《香 港 国安 法》 )，并 按《基本法》第十八条在征询全国人大常委会香港特别行政区基 本法委员会和香港特区政府的意见后，把该法列入《基本法》附 件三。《 香 港 国 安 法 》 已 于 6 月30 日 晚 上11 时 刊 宪 生 效 。香港公务员香事务局在2020 年10 月 日 向 各 政府部 门 发 出 通 告，要求所有在2020年7月1日或之后加入香港特区政府的 公务员，必须宣誓或作出声明，作为聘用条件的一部分。至于直 接获聘至较高级职位（如部门首长）的公务员，则会获安排进行 宣誓。政府就要求现职公务员宣誓或签署 声明他们会拥护《中华 人民共和国香港特别行政区基本法》（《基本法》）、效忠中华 人民共和国香港特别行政区（香港特区）和对香港特区政府负责进行了研究，经咨询委员会及公务员职方后，已拟定了具体执行 计划，并将正式实施有关安排。
香港政府又于2023年12月13日公布更新版《公务员守则》，保留“政治中立”字眼，惟列明必须以效忠国家和香港特区为前提，又指过去曾经有人曲解“政治中立”的含意，公务员必须对此有所辨识和警惕。至于新增内容则主要涵盖国家安全及工作态度，其中公务员须全面准确贯徽“一国两制”方针、维护国家安全、勇于寻求变通以解决间题，以及为市民办实事等。
文 | 何洁霞
香港经济导报主笔
本文首发于香港《经济导报》2024第8期
此文为香港经济导报出品原创稿件
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