IPP评论是国家高端智库华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台
导读
2022年拜登政府出台的《国家安全战略》指出，美国一方面要提升非常规作战能力，另一方面要做好与中国和俄罗斯同时开战的准备。这正是之前美军提出的“混合战争”思想的具体体现。
与传统战争相比，综合了常规和非常规军事手段的混合战争有着更强的适应性和灵活性。它不仅可以巧妙避开大国间“触发核大战的陷阱”，而且可以在某种程度上逃避国际法的制约。
“混合战争”理论之所以备受美国的青睐，主要是因为常规军事手段在应对非常规战争方面存在局限性。随着地缘政治环境的不断恶化，大国间爆发非常规战争的风险将愈发凸显。因此，开展非常规战争对于赢得大国竞争至关重要。
图源：War on the rocks网站
*本文作者：
雅各布·夏皮罗（Jacob N. Shapiro），普林斯顿大学（Princeton University）政治及国际事务系教授。
利亚姆·柯林斯（Liam Collins），维奥拉基金会（Viola Foundation）执行董事，麦迪逊政策论坛（Madison Policy Forum）执行董事，新美国智库（New America）资深研究员，以及美国外交关系协会（Council on Foreign Relations）成员。
非常规战争的主要特征
常规战争是指采用常规军事手段，以武力对抗对方，而非常规战争则是指采用非常规军事手段，以非武力对抗对方，例如经济制裁、网络攻击、舆论战等。
2023年全年,美国总共将2834个主体列入特别指定国民清单(SDN),其中2685个属于新制裁 图源：新华社
回顾历史，我们会发现，几乎所有非常规战争的背后均有大国的影子。根据瑞典乌 普萨拉大学（Uppsala University）的数据，1975年至1991年期间，全球各地发生了123起武装冲突，其中非常规战争占107起。
而在非常规战争中，有大国介入的非常规战争主要集中在中东和非洲地区，占比分别达到了61%和60%。
有大国介入的非常规战争往往更为残酷，例如，在冷战期间，凡是有大国介入的非常规战争，战争参与方人员死亡率均达到了三分之二。
乌普萨拉大学进一步指出，1975年至1991年期间，有大国介入的非常规战争占非常规战争总数的四分之一，但战争参与方人员死亡率却达到了惊人的64%至70%。
冷战期间，阿富汗、埃塞俄比亚、柬埔寨、萨尔瓦多等国均爆发了异常激烈的非常规战争。但这些战争均具有一些相似性，例如：持续时间长；一个大国支持执政者，另一个大国支持反对派；当其中一个大国停止介入时，战争才会结束。
在大国竞争的大背景下，非常规战争有扩大和加剧趋势，如今已成为大国竞争的新常态，这毫无疑问将引发更为严重的后果。
美国对非常规战争不够重视
2019年，美国国会通过了《全球脆弱性法案》。该法案旨在利用全方位手段，促进“脆弱国家”（易受武装冲突、大规模暴力及其他不稳定因素影响的国家）的和平建设，以避免其沦为中国和俄罗斯的棋子。
2023年2月，美国战略与国际研究中心（CSIS）资深副主席琼斯（Seth G. Jones）指出，美国很可能会与其他大国陷入一场以非常规战争为主的博弈。2023年12月，美国国防部助理部长迈尔（Christopher P. Maier）强调，开展非常规战争对于实现美国国家安全战略具有关键性作用。
然而，美国目前的国防战略和国家安全战略主要强调打造对抗中国和俄罗斯的军事力量，并未过多提及开展非常规战争。非机密版《美国国家军事战略》甚至对“非常规战争”只字未提。这表明美国尚未明确非常规战争的定位，更倾向于将其作为大国竞争的补充手段，而非主要手段。
如果对非常规战争缺乏足够清晰的认识，决策者就不会为此投入大量的资金。如果将一小部分用于建设常规力量的资金用于提升非常规作战能力，美国将会在非常规作战能力上有一个质的飞跃。
例如， C17 运输机的单机造价约 3 亿美元，这笔资金足以用于培养数百名外交官，甚至能够使在非洲工作的贸易官员的总数翻一番。
在一般情况下，国防部享有财政优先权，这意味着国务院用于培养官员的资金并不充裕。因此，要提升美国的非常规作战能力，美国政府和国会就必须在财政预算分配上进行权衡。
另一个问题是， 1986 年颁布的《戈德华特 — 尼科尔斯国防部重构法案》对美军的指挥系统进行了重新构架，其中提到禁止国防部过度投入大规模作战行动，以及组建专门从事非常规作战的部队。该法案导致除特战队外的其他军种，大幅削减对非常规作战任务的投入。换言之，目前只有特战司令部在承担非常规作战任务。
与其他军种不同，特战队司令部未设文职军官，但跟国会争取更多的资源，这恰恰需要文官的政治手腕，而非职业军人的专业素养。如果特战队司令部和国防部在军事决策中拥有平等的话语权，国会才可能会给特战队司令部划拨更多的资金。
自2015年以来，美国一直在向乌克兰提供军事援助，每年投入总额约5亿美元，所投入资金主要用于购买武器装备及聘请军事顾问。即便如此，也未能打消俄罗斯进攻乌克兰的念头。
但反过来说，如果美国没有向乌克兰提供军事援助，乌克兰就可能会在政治上倒向俄罗斯。因此，从这一点来看，援助乌克兰也属于非常规战争的范畴。
美国国会参议院23日表决通过对外援助拨款法案，外援资金大部分将用于在军事和经济等方面支持乌克兰，数额高达608.4亿美元。图源：新华社
非洲的萨赫勒地区盛产矿产资源，俄罗斯对此早已垂涎已久。一旦萨赫勒地区的安全形势急剧恶化，俄罗斯就可能会找到插手当地事务的机会。在这种情况下，促进“脆弱国家”的和平建设是一种避免非常规战争的有效手段。
自特朗普政府以来，美国开始大幅增加对亚洲地区的战略投入，从而导致非洲在美国的全球战略中长期处于边缘地位。特朗普政府曾在西非地区反恐形势恶化之际，考虑从该地区撤军。
拜登政府接替特朗普政府后，美国对非洲的关注度进一步下降。在长达80页的《2022年国防战略报告》中，只有四次提到“非洲”一词，但却从未提到“萨赫勒地区”。
近年来，萨赫勒地区发生了一系列政变。该地区局势长期动荡不安的主要原因之一是，当地国家无力应对恐怖主义威胁。在过去两年里，俄罗斯一直在寻求扩大在萨赫勒地区的影响力，以“反恐”的名义向该地区派遣雇佣兵，帮助当地国家维持社会秩序。
目前有迹象表明，有的国家正在向俄罗斯靠拢。如果美国能够事先预料到俄罗斯会利用萨赫勒地区的动荡局势来谋求地缘政治利益，美国也许就不会把非洲置于次要战略地位。
促进“脆弱国家”和平建设的根本目的是服务于大国竞争。但是，美国从来未将两者联系在一起，以致于美国对促进“脆弱国家”和平建设并不十分重视。例如，美国国际开发署（USAID）每年为刚果（金）的和平建设投入约2360万美元。
这笔资金对于非洲面积第二大国家的刚果（金）而言并不多。随着刚果（金）与中国关系的日益紧密，促进该国的和平建设已不是美国的当务之急。如果美国能够在过去认识到促进“脆弱国家”和平建设的战略价值，中国可能就难以找到拉拢刚果（金）的机会。
吸取冷战时期的经验教训
研究发现，冷战时期，美国对非常规作战能力的投入并不大，主要是以长线投入为主。这一策略的目的不在于使美国盟友在短期内赢得非常规战争，而在于利用时间营造有利于美国盟友的政治环境。美国此举使持续将近60年的哥伦比亚冲突得到了解决。
有观点认为，军队规模越小，战斗力就越强。这个观点虽然有悖常理，但是从越南战争、阿富汗战争等案例来看，军队规模并非赢得战争的关键因素。冷战期间，美国和苏联之间不仅仅是军事对抗，两国还进行了激烈的情报战，甚至为了争夺政治盟友，不惜进行大规模对外援助。
美苏在冷战中遭遇的战略失败，基本上可以归结为应对非常规战争不力。越南战争的爆发，显然是美国投入重兵进行干预而导致的结果，但这种干预与当时越南的政治环境格格不入。
苏联也同理。如果苏联对当时阿富汗的政治环境有足够的了解和认识，就不会策动阿富汗政变，更不会派兵入侵阿富汗；如果苏联能够消灭大量伊斯兰圣战分子，也许苏阿战争就不会爆发。
上述案例表明，我们应该以更长远、更广泛的视角来看待大国竞争。就与中俄竞争而言，美国不能只关注中俄两国的行为，也要关注中俄两国的关系网。要赢得大国竞争，美国需要广泛与世界各国接触，从中寻找战略机遇。
此外，美国还需要做好与其他大国开战的准备，尤其是要注重提升非常规作战能力。自朝鲜战争以来，美国只进行过两次不涉及非常规战争的大规模军事行动（即海湾战争和伊拉克战争）。
迄今为止，美国在世界各地的非常规战争中花费了数万亿美元。有鉴于此，美国应该设法降低开展非常规战争的成本，例如拟定针对性更强的军官培训方案；让海军承担安全部队援助任务；建立一种工作机制，使军事机构能够满足文职人员的外语培训需求，例如整合多个机构的资源，为国务院和国际开发署的人员提供外语培训。
总的来说，非常规战争在大国竞争中扮演着愈发重要的角色。鉴于大国竞争的长期性和复杂性，只有继续维持和提升非常规作战能力，才不会在未来的战争中付出高昂的代价。非常规作战能力越强，就越有可能赢得大国竞争。
★本文编译：
曾辉 华南理工大学公共政策研究院 英文编译
IPP全球智库纵览｜美智库：如何看待美国对华“去风险”政策？
IPP全球智库纵览｜外交事务：中俄朝——下一个三国同盟？
IPP全球智库纵览｜美智库：美国牵头打造“印欧经济走廊”，剑指“一带一路”？
关于IPP
华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。IPP围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。