文/清华大学五道口金融学院研究员、金融发展与监管科技研究中心主任，《清华金融评论》主编张健华，清华大学五道口金融学院金融发展与监管科技研究中心中级研究专员许林
俄乌冲突背景下，美国对俄罗斯金融支付领域的制裁直观地凸显出传统跨境支付通道的安全性问题。制裁确实对俄罗斯的跨境支付活动造成明显影响，不过俄罗斯也采取了行之有效的方法来应对并稳住了经贸活动，使得制裁带来的整体影响低于预期。经梳理分析，本文认为中国难以充分复制俄罗斯采取的应对措施，但中国也有自身的比较优势，这将有助于缓解、化解相关问题。
俄乌冲突背景下，美国对俄罗斯金融支付领域的制裁直观地凸显出传统跨境支付通道的安全性问题。美国金融制裁具有完善的法律基础和决策执行体系。美国掌控的清算所同业支付系统（CHIPS）、联邦储备通信系统（Fedwire），以及受美国影响的环球银行间金融电信协会（SWIFT）报文系统是其制裁体系中的重要工具。从美西方对俄制裁的效果来看，一方面俄罗斯的跨境支付活动确实受到明显影响，另一方面俄罗斯也采取了一些行之有效的手段来应对美西方制裁并稳住了经贸活动。经梳理分析，本文认为中国难以充分复制俄罗斯采取的应对措施，中国传统跨境贸易支付体系存在一些安全隐患，但基于数字资产交易的跨境贸易支付将有助于缓解这些问题。
美国金融制裁的法律基础和决策执行体系
法律层面，美国依法“制”国。美国1917年颁布的贸易制裁相关法律——《与敌国贸易法》（Trading with the Enemy Act），授予了总统在战争状态时对美国与其敌国间金融交易、贸易活动的监督限制权力。1977年通过的《国际紧急经济权力法》（The International Emergency Economic Powers Act），授权美国总统在任何国际事件对美国安全、外交或经济带来严重威胁时可宣布全国进入紧急状态以及实施一系列应对措施。《2012年国防授权法》（The National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2012）明确，如果非美国实体参与了违背美国贸易制裁措施的重大交易，即便该交易与美国无关联，美国也可对该非美国实体实施制裁，比如将其加入特别认定国民和阻截人员名单（SDN清单）和限制其使用美国金融服务。在这种次级制裁（Secondary sanctions）的影响下，相关非美国实体被迫选择放弃被制裁国家市场或放弃美国市场及相关服务。2017年，美国颁布了《以制裁反击美国敌人法案》（Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act）。2018年，美国出台了《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act），对出口相关活动带来深远影响。
基于相关法律法规，美国形成了总统做决策，隶属于财政部的外国资产管理办公室（OFAC）等部门来具体部署和监督，银行等金融机构来具体执行的制裁体系。正如美国前财政部长约翰·康纳利曾说的那样，“美元是我们的货币，但这是你们的问题”。
决策层面，美国国会和总统是制裁的主要决策主体。国会和总统共同推进制裁相关法案的签署过程，根据已经通过和签署的相关法律，美国总统会基于实时情况制定总统行政令（Executive Order）以付诸实施。
部署层面，OFAC发挥核心作用。OFAC负责拟定和更新被制裁者名单——SDN清单，并禁止任何与SDN人员直接或间接相关的交易，这会严重影响相关主体的日常经营活动。同时，OFAC还负责审批制裁措施的豁免等事项，以及监督制裁的具体执行。在制裁部署过程中，财政部与美国国务院、商务部相互合作。
执行层面，美国银行机构和美元支付清算机构等负责具体实施制裁措施。比如冻结被制裁者的资产，限制其与美国银行进行金融业务往来等。基于美国起源于18世纪的《民事资产没收改革法案》，美国没收俄罗斯资产被认为合法，而且民事没收法已成为州和地方政府增加收入的常用方式。如果金融机构没有严格落实制裁措施，美国财政部将对其进行警告、处罚甚至提起诉讼。
美国金融制裁的手段工具和传导路径
制裁双方主权货币国际地位的差异是影响金融制裁效力的关键因素，美元是世界上最主要的结算货币和储备货币，美国限制俄罗斯跨境支付的底层基础在于美元的强势国际地位。基于美元霸权地位，Fedwire、CHIPS、SWIFT已成为美国实施制裁的主要工具。
一是涉及美元跨境支付“资金流”的Fedwire和CHIPS。美元跨境支付的清算最终要回到美国，由美国清算系统完成。CHIPS系统通过会员和代理模式形成庞大的全球美元清算网络，承担了全球绝大部分的美元跨境支付。CHIPS功能的发挥又有赖于唯一的美元最终清算系统——Fedwire系统，这两个大额支付系统实质上都受到美联储的管控，成为美国实施金融制裁的工具。
二是涉及跨境支付“信息流”的SWIFT。SWIFT理应是中立的国际机构，SWIFT董事会管控其日常运行，但董事会中的绝大部分董事席位为美西方国家所有。如果美西方达成一致，或SWIFT机构所在的欧盟达成一致，均可出台制裁相关规定，从而实现禁止俄罗斯使用SWIFT的目的。在这个过程中，美国会通过说服或施压促使美西方达成一致意见。如果美西方未达成一致，美国依然拥有对SWIFT系统的影响力。原因在于，SWIFT系统是信息传递的报文系统，仅是跨境支付清算流程中的环节之一，须与各个主权货币发行国自身的清算系统合作才能完成跨境支付清算。在合作过程中，强势货币的发行国拥有更大的话语权。具体来看，美元是强势货币，美国掌握了美元清算系统，SWIFT系统作用的发挥又有赖于美元清算系统，因此美国能够对SWIFT系统产生影响力。此外，美国还通过泛化国家安全概念，将其套用至SWIFT机构章程中与服务禁用相关的规定，最终指使SWIFT切断与被制裁国的联系。
美国制裁俄罗斯限制其支付结算能力的措施
俄罗斯银行业的大部分机构已经受到制裁，其余未受制裁的小部分机构主要是小型和非上市银行。同时，美西方还暂停向俄罗斯提供金融机构运行所需的相关金融技术服务。被制裁银行的美元、欧元、英镑代理账户被关闭，从而失去以美元、欧元、英镑付款的机会。被列入SDN名单的俄罗斯银行机构难以开展跨境支付业务。即使没有受到直接制裁的俄罗斯银行机构在试图与外国合作伙伴支付结算时仍然可能遇到困难。对俄罗斯转账的核查更加严格，以外币发送的付款需要很长时间才能处理。甚至友好国家的银行也以各种借口拒绝进行交易，因为拒绝交易比承担次级制裁风险更容易。具体制裁措施包括以下四方面。
一是由SWIFT系统实施的跨境支付制裁。2022年俄乌冲突爆发后，美西方将俄罗斯的部分银行排除在SWIFT报文系统之外，降低了它们与国外银行互动的能力，严重降低俄罗斯跨境支付的效率。不过，长远来看，美西方难以无节制地使用SWIFT制裁，因为SWIFT报文平台的价值和制裁力会随着用户数量的增加而指数级增大，同样也会因随意剔除用户随着用户数量的减少而指数级减小。
二是由国际银行卡组织实施的制裁。俄罗斯银行发行的维萨卡和万事达卡被禁止在俄罗斯境外使用，同样地，俄罗斯境外发行的维萨卡和万事达卡也被禁止在俄罗斯境内使用。俄罗斯无法从其他国家接收来自这些卡的转账，这适用于所有国家，而不仅仅是不友好的国家。美国运通、日本国际信用卡公司等也采取了暂停向俄罗斯提供支付服务的措施。
三是苹果公司、谷歌公司的Apple Pay、Google Pay新型支付工具停止向俄罗斯提供服务。同时，无法使用该支付工具也意味着无法购买该应用商店中的服务。
四是美国制裁俄罗斯虚拟货币领域，防止俄罗斯通过虚拟货币规避制裁，部分加密货币交易所也对俄罗斯用户进行限制。俄乌冲突后，OFAC将虚拟货币采矿业公司Bitriver列入了SDN清单，BTC-Alpha加密货币交易所停止了对俄罗斯用户的服务，CEX IO平台停止了对俄罗斯和白俄罗斯用户的注册，KUNA交易所关闭了俄罗斯货币的存取，Coinbase封锁了25000多个俄罗斯公民和公司的钱包。
俄罗斯应对制裁采取的支付结算措施及效果
金融制裁导致俄罗斯跨境支付结算的成本效率恶化，宏观数据也表明俄罗斯外贸和整体经济运行受到明显负面影响。但整体影响低于预期，这主要得益于俄罗斯采取多种应对措施。根据世界银行数据，俄罗斯2022年GDP增长率为-2.1%，货物和服务进口增长率为-15%，货物和服务出口增长率为-13.9%。俄罗斯受到制裁后可能存在一些难以纳入统计的非常规外贸运行方式，因此可以估计俄罗斯的实际外贸数据或比世界银行数据更乐观。在制裁期间，俄罗斯运用多种方法绕过制裁完成跨境支付结算，比如使用非美元货币、应用替代支付系统、邻国帮助资金中转过境，以及应用加密货币等......
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文章来源丨《清华金融评论》2024年4月刊总第125期
本文编辑丨王茅
责编丨丁开艳、兰银帆
初审丨徐兰英
终审丨张伟
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