编者注：在我国城镇化建设快速推进的背景下，低效建设用地再开发工作显得尤为关键。然而，当前这项工作面临着多重挑战，制约了土地利用方式和经济发展方式的转变。因此，深入探讨这些挑战并寻求相应的应对策略，对于实现资源高效利用、推动城市更新和美丽宜居城乡建设具有重要意义。
一、低效建设用地再开发面临的挑战
①市场积极性不高，供需失衡风险加剧
受经济下行压力的影响，市场对低效建设用地再开发的积极性普遍不高，导致供需失衡风险进一步加剧。虽然政策层面不断释放利好信号，但市场的观望心态依然明显。房地产企业作为曾经的再开发主力，在当前的经济形势和行业发展压力下，参与再开发的积极性明显减弱。同时，实体产业主体虽然对再开发的需求有所增强，但受外需收缩等因素影响，其开展再开发的信心也不足。
②连片改造支持政策发力不足
当前，连片改造支持政策的发力不足是制约再开发工作推进的重要因素。一方面，严格的耕地和生态空间用途管制制度限制了用地布局的优化调整空间，使得土地利用碎片化问题难以得到有效解决。另一方面，片区内利益分配的协调也是一大难题。由于“三旧”改造与一般征地补偿标准之间存在显著的差异，各方利益主体常常陷入反复博弈的僵持局面，这种僵持状态最终导致了连片改造的推进受阻，难以取得预期的成效。
③相关政策配套衔接不足
低效建设用地再开发工作的推进还受到相关政策配套衔接不足的限制。例如，虽然政策允许拆除重建类项目实施复垦产生的建设用地规模和指标用于本项目范围内的非建设用地或有偿转让给其他“三旧”改造项目使用，但实际操作中缺乏明确的实现路径和政策支持。此外，不同政策路径下的收益不均衡也限制了再开发的高效推进。
④再开发实践方面问题层出
在实际操作中，低效建设用地再开发还面临着利益协调难、管理机制存在堵点、再开发主体能力短板等问题。由于再开发涉及多个权利主体，利益协调难度较大；同时，规划层级不清、审批报批机制不完善等管理机制问题也制约了再开发工作的推进；此外，再开发主体在产业运营方面的经验不足也限制了其有效参与再开发。
二、低效建设用地再开发的管理机制
①强化市场导向，优化供需平衡
为激发市场活力，推动低效建设用地再开发工作的高效开展，应强化市场导向，优化供需平衡。政府应加强对市场的调研和分析，准确把握市场需求和变化趋势，制定更加精准的土地供应计划。同时，通过优化政策环境、降低交易成本等措施，提高市场主体参与再开发的积极性和信心。
②完善连片改造支持政策
针对连片改造支持政策发力不足的问题，应进一步完善相关政策措施。在坚持耕地和生态空间用途管制的前提下，探索更加灵活的用地布局优化调整方式；同时，加强片区内利益分配的协调机制建设，确保各方利益主体在博弈中能够达到相对均衡的状态。
③加强政策配套与衔接
打好土地管理各项政策“组合拳”是全面深化土地管理改革、创新管理体制机制的重要抓手。建议抓住各类改革试点契机，开展土地开发利用模式提炼、典型案例实践总结等研究工作，进一步探索创新连片改造及复合利用等再开发模式实践。在连片改造创新方面，可基于全域土地综合整治视角系统总结低效用地连片改造模式，重点关注在全区域“一盘棋”的区域空间治理思维指导下，通过跨区域要素流转、优化空间布局，探索要素实体空间与价值空间分离，实现不同片区利益共享，并在规划设计、空间整合、利益统筹、运营管理等重点关键环节提炼出创新经验。
④完善协调工作机制
疏通“拆迁难”与跨部门协同、行政审批等管理环节的堵点，强化低效建设用地再开发的政策保障和工作机制保障。发挥政府主导作用，强化行政司法保障，继续鼓励探索点状征收，统筹考虑公平与效率平衡，依法解决“三旧”改造拆迁安置纠纷的司法裁决问题。同时，需要建立健全的法律法规和政策体系，加强对再开发工作的监管和指导。明确再开发的程序和要求，规范市场行为，防止不当行为和违法违规现象的发生。
⑤加强市场监管及鼓励社会参与
市场监管和社会参与是推动城乡低效建设用地再开发的重要因素。通过建立健全的市场监管机制，对再开发项目进行监督和管理。在项目实施各环节加强政府监管，积极运用遥感监测、国土空间基础信息平台“一张图”，以及“三旧”改造、土地整治监测监管系统等信息手段，整合相关土地，建立健全综合监测监管平台，实现涵盖立项、审批、实施、验收、工程管护等的全流程监控。其次，政府可以积极引导和鼓励社会各界参与再开发决策和实施的过程。例如，可以组织公众参与活动，征求社会意见，充分考虑公众需求和利益，在项目规划和设计阶段就进行广泛的沟通和协商。
总结
低效工业用地再开发是当前我国经济社会发展的重要领域，也是提高土地资源集约利用的重要要求。如今面临着多重挑战和机遇。通过强化市场导向、完善支持政策、加强政策配套与衔接以及提升再开发主体能力等措施，可以推动这项工作的高效开展，为实现资源高效利用、推动城市更新和美丽宜居城乡建设提供有力支撑。