作者：Will Rinehart（美国企业研究所高级研究员）

来源：The Dispatch

本月末，美国联邦通信委员会（FCC）将进行一次投票，以恢复一套针对互联网供应商的规定。考虑到FCC的构成，这份共计434页、类似于奥巴马政府2015年一项法令的新规预计将获得通过。一旦实施，宽带公司和其他互联网服务提供商将被禁止屏蔽和限制内容，也将不允许开展付费或者附属的优先处理。换句话说，像Verizon FiOS和XFinity这样的宽带供应商将无法向Google或Instagram等内容提供商收取费用或降低其服务运行速度。

可以说，网络中立又回来了。

在我看来，网络中立仍然是一个被误导的概念。虽然有些人可能会试图说服你，但网络中立性从一开始就相关于FCC的监管权力。国会从未通过网络中立法案，因此FCC花了近20年的时间在迷宫般的法规和法律斗争中摸索，以稳固这项政策。与此同时，法院一直持怀疑态度，毕竟，政府机构不应该超越其法定权限。

长期以来，我一直是网络中立性的批评者,即使没有倡导者所说的保护竞争和带来创新所必需的规则，大型科技公司也出现了。换句话说，我们在没有严格的网络中立规则的情况下获得了创新的好处。

“网络中立”的历史很短

这一切都始于2005年，当时Comcast（美国一家主要的有线电视、宽带网络及IP电话服务供应商及内容供应商）开始限制类似BitTorrent和Gnutella这样的点对点技术。又过了两年，当美联社的一项调查发现Comcast在没有向客户披露的情况下减慢了文件共享应用程序的速度时，这个话题才爆发出来。

这一煽动性事件的事实从未真正受到争议。Comcast没有对BitTorrent实施全面禁令，相反，当用户上传内容时，该公司采用了一种有争议的降速方法。正如我的同事Shane Tews最近解释的那样，所有网络运营商都有网络管理操作。Comcast之所以面临问题，是因为BitTorrent是专门设计绕过常见拥堵的一种缓解技术，当BitTorrent超载上传队列时，Comcast采用了一种生硬的网速管理技术。最后，双方达成了一个解决方案。

然而，新生的互联网倡导运动将Comcast的限制解读为该公司愿意关闭任何可能与有线电视竞争的东西的证据。这是吴修铭（Tim Wu）在他的开创性文章《网络中立，宽带歧视》(Network Neutrality, Broadband Discrimination)中预言的一场战争的序幕。他预测，在未来几十年，监管机构将需要在互联网巨头和“以互联网为中心的竞争创新环境中的公众利益”之间做出选择。这篇文章让吴名声大噪，从那以后，他成为拜登政府中最强烈主张控制科技公司的人之一。这篇文章还给这一政策体系起了一个沿用至今的名字：网络中立性。

监管的逆转

监管机构也注意到了吴的文章。2005年，FCC通过了一项政策声明，几乎是吴一直倡导的原则的翻版：消费者有权“访问他们选择的合法互联网内容”，“运行他们选择的应用程序和使用他们选择的服务，但需符合执法需求”，以及“连接他们选择的不损害网络的合法设备”，因为所有这些行为都促进了创新。

因此，在限速事件曝光后，FCC发布了一项命令，谴责Comcast，开始了近20年的网络中立性监管之战。Comcast予以反击，并将FCC告上法庭，2010年，法院判决FCC没有权力决定互联网供应商的内容传输选择，FCC最终败诉。

尽管现在有些被历史淡忘了，但当时Comcast非常担心FCC颠覆其服务条款。Comcast提供多个服务层级，并禁止住宅用户运行服务器，运行BT实际上将住宅用户变成了服务器，而这在消费者级别服务下是不允许的。此外，Comcast当时刚推出了通过其网络运行的电话服务，正在试验各种协议以确保其质量。对此，就有Comcast是否利用这种拥堵控制方法来确保通话质量的猜测。

在法院打击了FCC的执法权后，FCC于2010年发布了一项命令，加大了限制力度并改变了其法律策略，2005年3页的政策声明扩展到了2010年的194页。这一次，要求互联网服务提供商必须公开透明，不能屏蔽一系列内容和应用程序，并被禁止在传输合法网络流量时进行不合理的歧视。FCC最终的报告和命令是依据“宽带提供商有动机和能力限制互联网开放”观念制定而成。

有趣的是，这条新路线几乎完全颠覆了吴之前的观点。正如他所指出的，“基本经济理论表明，运营商与公众的长期利益是一致的：双方都应该想要一个中立的平台来支持最好的应用程序的出现。然而，证据表明，运营商可能对自己的长期利益关注不够，这可能不是最理想的情况”。

这不会是监管的最后一次改变

FCC 2010年的命令受到了Verizon的挑战，同样是基于完全合理的理由。Verizon和ESPN曾在2006年合作开发品牌手机，但失败了，后来它们想再试一次，当时普遍猜测这样的项目可能引发违反网络中立性的行为。当法院就Verizon诉FCC一案做出裁决时，FCC再次因缺乏法律权限而败诉。

因此，在2014年，该机构第三次重新起草了规则。起初，这些规则遵循Verizon裁决中提出的指导方针，但是喜剧演员John Oliver关于这个话题的一个病毒式传播的片段，以及奥巴马政府出人意料的声明，让FCC的官员措手不及，迫使该机构采取更强硬的立场。

从通信法来说，自20世纪70年代以来，FCC对互联网服务和电话服务的监管是不同的：电话服务在Title II类别下面临严格的监管，而互联网服务在Title l受到宽松的监管，这种根本性的区别被写进了1996年的《电信法案》。事实上，就在该法案通过两年后，参议员John Kerry和Ron Wyden甚至致信FCC，“明确表示1996年的法案及其立法历史中，没有任何迹象表明国会打算修改目前互联网和其他信息服务的分类，或将对传统电话的监管扩展到新的先进服务。”

但是，FCC 2015年通过的命令取消了这种区别，它将互联网服务纳入Title II监管，以支持修改后的规则，这又是一个180度的转变。

在特朗普当选总统以及Ajit Pai被选为FCC主席后，FCC 2015年的命令就被撤销了。Pai领导了取代网络中立政策的《恢复网络自由命令》（Restoring Internet Freedom Order），该命令要求互联网供应商保持透明度，取消了2015年以来的所有内容限制，并与联邦贸易委员会达成协议，以保护消费者。Pai却因为一项既符合通信法又确保消费者受到保护的监管改革而受到死亡威胁。

这一举动并非凭空猜测。前FCC委员Rob McDowell在2010年提出了这一路径，司法部在2007年的文件中也提到过。就个人而言，我认为司法部当时所说的仍然正确：“那些呼吁对互联网进行特殊经济监管，来代替为自由公开竞争而开展的反垄断法执法，FCC对此应该持高度怀疑态度。”

而且需要再次强调的是：即使没有这些严格的准则，大型科技公司仍应运而生。在没有严格执行网络中立规则的情况下，创新蓬勃发展。

回顾这段历史，令人着迷的是，网络中立性从来都不是一项固定的政策，目标一直在不断变化和扩大。最终，这场斗争从来都不是为了保护消费者——他们理应受到反垄断机构的保护。相反，网络中立性一直是关于机构行动限制的斗争。

但从长远来看，我认为网络中立性是技术政治格局变化的一个例子。我们正在经历所谓的“过滤政治”的诞生。回音室效应、过滤气泡、剑桥分析公司、亨特·拜登的笔记本电脑、去平台化、平台偏见、取消文化、网络中立性，所有这些都涉及到过滤，即将信息屏蔽不让系统的其他部分注意到。未来几年，我们的政治将不得不接受这些深刻的调整。

*译文不代表本机构观点