今年的政府报告中提到2024年赤字率按照3%安排,与去年年初时的情况一模一样,但在去年年底我国发行了1万亿元的2023年国债使得赤字率提升到了3.8%。与此同时,今年公布赤字率目标后还宣布未来每年会发行超长期特别国债,2024年先发行1万亿元。

由于特别国债是不计入赤字的,所以中国2024年的赤字率目标依然能够维持3%。但是,只要是债务就存在还本付息的问题,所以1万亿元的超长期特别国债实际上是会增加政府债务的,算上这1万亿元后今年实际的赤字规模从公布的4.06万亿元变成了5.06万亿元。

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问题来了,在如今全国上下努力化解地方债务、去杠杆的背景下中央额外发行1万亿元超长期特别国债并且决定连续几年发行是不是与化债目标背道而驰,不仅没能减轻地方政府债务负担反而让总体债务规模更大、杠杆率更高了呢?

回答这个问题前先来看下当下的政府债务规模和杠杆率。

中国的政府债务规模问题较为复杂,与美国的主要债务聚集在联邦政府层面不同,中国的政府债务由中央和地方共同承担,地方政府债务量甚至更多。

仅看中央层面发行的国债,截至2023年年底国债余额为30.03万亿元,这部分债务的本金和利息由中央财政资金偿还。

除了国债外各个地方的政府能够在限额内发行地方债,这些债务被称为地方显性负债,地方政府有义务使用财政资金偿还,这是写入法律里的。根据财政部数据显示到2023年年底全国31地的地方债余额为40.74万亿元,加上30.03万亿元的国债共70.77万亿元,我把其称为中国的狭义政府债务。

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除了明面上的国债和地方债外各地政府有自己的投融资平台,主要形式是城投公司,它们欠的钱虽在法律上没有明确规定要由地方政府承担但实际上历来是这么做的,所以城投债等被视为地方政府隐性负债。规模比较难确定,有的说一共是65万亿元,也有说60万亿元和55万亿元的,我就取中间数60万亿元,与狭义政府债务组合起来构成广义政府债务,共计130.77万亿元左右。

我们来总结一下,只包含中央政府负债的国债,余额为30.03万亿元;国债加地方显性债务的狭义政府债务为70.77万亿;再加上城投债等隐性债务后的广义政府债务是130.77万亿元。

杠杆率是将债务规模除以GDP,按照2023年126万亿元的经济总量计算可得目前中国的中央政府部门杠杆率为23.8%、狭义政府部门杠杆率为56.1%、广义政府部门杠杆率为103.7%左右。

按照国际通行惯例,杠杆率在60%以内是一个相对安全的水平,所以我们的中央政府部门杠杆率处于非常安全且极低的状态,狭义政府部门杠杆率在安全线以内但不算很低,广义政府部门杠杆率是比较高的。通过城投债等增加地方政府隐性负债的做法无法继续下去,否则会让风险进一步加剧直至“暴雷”。同时,我们也可以得出当下唯有中央政府还有较大的加杠杆能力和空间的结论。

看到这里你应该能够对今年的财政政策有所领会,大致知道为什么准备连续多年发行超长期特别国债了吧?不就是实力雄厚、底气更足的中央政府准备加杠杆了吗?

按理说发行更多的国债(如1万亿元超长期特别国债)会让中央政府杠杆率、狭义政府杠杆率和广义政府杠杆率同时上升,整体债务负担更重,因为国债在三大杠杆中均有涉及。不过,这么做非但不会让最后那个最大的杠杆有太大的变化还能降低地方债务压力,这是为什么呢?

先来看通过超长期特别国债募集来的资金投向何处。

国家发改委主任郑栅洁在回答资金用途时提到,“将重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设”。资金流向之处几乎全部是地方政府需要花钱的领域。为了做好这些事情得花不少钱,地方财政资金不够的时候只能发行地方债,再不够就利用城投公司融资借款。

今年的情况不一样了,部分领域的建设由中央财政以超长期特别国债募来的资金支持,不需要地方出钱,未来还本付息时也不用地方财政资金承担,这么一来地方不就能将原本投入到相关领域发展的钱省下来,用于偿还存量地方债务(包括显性和隐性负债)了吗?

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实际上去年年底已经有类似动作了。2023年10月决定增发1万亿元国债时明确了增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方,也就是中央政府不花、全给地方建设项目使用,而还钱时全由中央财政资金承担。

我们来回看三个层面的政府债务和对应的杠杆率。

第一,国债规模和中央政府部门杠杆率将提高,这是毋庸置疑的。

第二,国债加地方显性债规模和狭义政府部门杠杆率也会提高。国债余额增加的同时地方政府会发行特殊再融资债,用显性地方债置换隐性债务,结果是国债和地方显性债同时增加。

第三,广义政府部门杠杆率变化不大。因为增加前两类政府债务的重要目的之一是置换城投债等隐性债务,一增一减之下广义政府债务总量不变,杠杆率同样不会出现大的变化。

说白了无论是今年即将发行的1万亿元超长期特别国债还是已于去年落地今年会继续发行的地方特殊再融资债都能起到置换城投债、化解地方隐性负债风险的作用。最终我们发现地方政府欠的钱少了、中央政府欠的多了,债务的承担主体发生了转换,并没有因为超长期特殊国债的发行而增加广义政府债务规模以及提高总杠杆率。

化债将是未来几年的重要工作之一,既要防范风险、控制债务增加速度又要确保该投入到经济发展和民生福祉里的财政资源一分都不能少,让杠杆率较低的中央财政多加杠杆、缓解地方财政和债务压力是一个比较稳妥的方法。

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