西安临潼区一项目“暗箱操作”搞内定，“以租代征”占农田

西安市临潼区一项2.2亿元的“十四运”火炬传递路线改造项目，在没招标时已暗箱操作内定承建方，建设过程中又出现“以租代征”占用农田等违法现象。承建方将项目分包给民营企业后完工3年都不结工程款，如今垫付资金的民企已债务缠身，濒临破产。

2023年12月29日，陕西展阔建设工程有限公司（简称展阔公司）负责人马先生求助我们，称他们公司垫资修的西安市临潼秦唐大道部分工程，完工3年都拿不到钱。在了解此事的过程中，我们却发现此项目还存在暗箱操作等其他问题。

马先生称，该项目是由临潼区政府委任城管局统一安排的，总承包方是中铁二十局集团有限公司（简称中铁二十局）。马先生出示的《合作意向书》显示：2021年3月6日，中铁二十局与展阔公司签订该意向书，在建设单位临潼区城市管理和综合执法局的帮助下，合作施工临潼秦唐大道（秦陵南路—骊兴路）视觉一体化提升改造项目（简称秦唐大道项目）。“就是这个路段的改扩建和美化翻新工作。”马先生解释。

马先生说，这份意向书是和中铁二十局项目负责人窦鹏博签订的，之后展阔公司负责该项目征地拆迁、挖土方、清表等工作，垫付了1049万元征地补偿款，同时参与施工。

“我们一个小民营公司，当年借款给政府还垫资干工程，如今完工3年拿不到钱都要破产了，中铁二十局和临潼区政府对支付工程款相互推诿，我们真是求助无门！”马先生非常无奈。

政府工程，尤其是大型基础设施项目一般都要进行公开招标，确定中标人后再开始建设，秦唐大道项目也不例外，该项目的招标时间却藏有猫腻。

笔者调查发现，2021年7月14日西安市公共资源交易中心网发布公告，公布秦唐大道项目的招标信息。2021年10月15日，临潼区政府官网发布该项目中标候选人公示：中铁二十局与同济大学建筑设计研究院集团有限公司（简称同济设计院）以2.2亿元的报价成为排名第一的中标候选人，公示开始时间2021年9月3日，公示结束时间2021年9月5日。

乍看好像没问题，但仔细一品，2021年9月5日就公示结束了，2021年10月15日才发布，迟发公示背后有何隐情呢？再说公示结果，中铁二十局2021年9月才被确定为该项目第一候选人，为什么能在2021年3月就和展阔公司达成有关该项目的分工合作呢？这难道是未卜先知？

另一则临潼区政府官网2021年2月18日公布的会议信息显示：区长黄可（现任区委书记）召集副区长邹林等人研究迎“十四运”火炬传递路线提升设计方案，首先听取了同济设计院的汇报。

马先生说，秦唐大道项目的另一名称正是“十四运”火炬传递路线改造。同济设计院也在2021年10月成为第一中标候选人。

从马先生提供的资料来看，该项目在2021年3月就开工了，包括上述两中标候选人、展阔公司和其他分包方当月还与政府相关部门共同开会讨论该项目。

有业内人士评价：“3月开工，7月补招标，完工后才在10月补发中标人公示，这显然是暗箱操作内定中标人，本就违反《招投标法》。可笑的是补发公示时还搞错时间，用一个错误弥补另一个错误。政府网站发布的内容却这么不严谨。”

作为大型的基础设施项目，秦唐大道项目对总承包方的资质及项目经理都有严格要求。该项目“预审公告”显示：总承包方应具备市政行业甲级及以上等资质，项目经理应具备注册建筑师一级等执业资格。

在该项目候选人公示中，中铁二十局拟派一级注册建造师李晓林担任项目负责人。但马先生却说：“项目实际负责人是窦鹏博，不论是参加政府组织的协调会，还是项目实施的现场，一直都是由窦鹏博作为项目负责人，从来没有见过名叫李晓林的人。”而窦鹏博能被查到的只有“三类人员C证”，与项目经理的要求相差甚远。

那么，具备资质的央企中铁二十局又在项目实施中参与了多少？马先生说：“其实工程都是分解分包给各个民企了，其他实际施工企业都和我们公司一样，对分包的工程具体且完整地负责。而中铁二十局作为总包方只需要将工程全部分解转包出去就行，人员、设备、资金都由分包方承担，只有窦鹏博作为项目负责人参与相关工作，几乎是空手套白狼。我们这样的小民企，替别人垫付拆迁费、工程款干完了工程，最后要钱无门了。”

因分包、转包后的工程质量无法保证，我国法律明确规定：施工单位应当依法取得相应等级的资质证书，禁止施工单位允许其他单位或者个人以本单位的名义承揽工程，施工单位不得转包或者违法分包工程（如分包工程主体结构施工等）。

虽有法律规定，但笔者咨询多位建筑行业从业人员后发现，实践中总包方转包及肢解分包工程却是常态。

马先生对此表示：“我们不清楚是否违法，但是我所了解的其他工程都是像这样。尤其是政府工程，往往是承包给大型国企央企，再分解分包给各个民营企业，风险也在此过程中转嫁给了无数像我们展阔公司这样的小民企。”

2021年11月，江西省鹰潭市住建局调查核实，中铁二十局将中标的鹰潭智联小镇建设项目交由子公司中铁二十局集团第三工程有限公司施工，违法转包行为属实，对中铁二十局罚款61.8万元。

在转包分包成为常态的市场环境下，不知没被查出的违法转包分包又有几何呢？

马先生提供的资料显示：秦唐大道项目完工后新增用地187.807亩。其中新租一般农田41.1亩，采用租赁形式(合同期限10年，暂付3年承包费）临时占用，并一次性支付地面附属物补偿费用。多份《委托租地协议》显示，所涉租地由街办承担房屋、围墙、地面附着物的拆除工作。

马先生解释：“用租赁的形式其实就是为了逃避违法占用‘一般农田’的事实，属于以租代征。”

2005年国土资源部就曾发布《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》，严禁“以租代征”擅自将农用地转为建设用地，擅自通过出让、转让或者出租等方式将农民集体土地用于非农业建设的，依据《土地管理法》中的规定追究法律责任。

法律对“以租代征”明令禁止，但监管部门似乎并未发现该项目有此现象。

对于该项目另一名称“十四运火炬传递路线改造”，有知情人坦言：“该道路改造项目用地审批难，以‘十四运’的名义更方便开展工作。”

那该项目以“十四运”名义被列为临潼区2021年重点在建项目，2亿多的投资额是从哪来呢？西安市公共资源交易中心网公示的该项目工程承包合同显示：资金来源为银行贷款80%、自筹20%。

马先生提供的一份2021年3月10日的会议纪要显示：为解决十四运火炬路线改造项目用地问题，同意中铁二十局引入民营企业展阔公司垫付新增用地土地租金和补偿相关费用。垫付资金纳于项目预算，待工程验收后报区政府研判解决。

2亿多元的项目，20%的自筹资金也就是4千多万，仅展阔公司就垫付2千多万，据说其他分包商也垫付了工程款。如此算来，项目诞生之初无论是临潼区政府还是中铁二十局都几乎没有准备建设资金，这么大的资金缺口带来的巨大风险最后却都被分包转嫁。

“如今项目已完工3年，公司却被债务拖得喘不过气，又有谁关心我们这些自掏腰包的小民企的死活呢。”马先生心酸地感叹。

陕西城市金融网2023年3月17日一篇资讯显示：农发行向秦唐大道项目发包人投放贷款1.4亿元，为临潼秦唐大道项目注入金融活水。而今，展阔公司依然在为工程款发愁，不知这1.4亿的专项贷款钱又去了何方？