导语:美国各界正在努力应对愈发强大的中国所带来的挑战。中国的军事现代化、技术进步、经济总量、两岸统一战略以及对外界制裁的韧性与反击等因素都让美国有了强烈的危机感。一直以来,美国国会在应对中国崛起的问题上扮演了重要角色,成为了“反华急先锋”。然而,一些美国学者开始意识到,国会的举措虽然有时为美国国家安全作出了贡献,但也存在做得“太过火”的风险,美国国会领导人需要找到合适的出路,防止不必要的冲突升级。2023年11月,卡内基国际和平基金会(Carnegie Endowment for International Peace)发表了题为《国会在美中关系中的作用》(The Role of Congress in U.S.-China Relations)的研究报告,梳理了过去五年来美国国会对中国的关注度如何变化,分析了国会中主要领导者对中国的看法,并为两国关系的未来发展提供建议。

新格局下,国会的对华关注有何转变?

在与中国的长期竞争中,许多关键战略和对华外交政策都受制于国会立法的影响,如国防开支、投资和贸易政策等。面对中国发展的强劲势头,近年来国会所制定的目标的总体基调是加强两国的长期竞争和对抗。自2018年以来,国会对中国的关注呈“爆炸式增长”。2013至2021年期间,有关涉华法案的网站编码激增六倍;在第117届国会期间,针对中国提出的议案数量甚至超过了整个中东地区。国会采取了多项措施与中国竞争,比如加强与中国台湾地区的所谓“合作”、授权大规模军费预算、限制中国半导体进口,并支持在国际世界建立所谓“反华联盟”。

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自2021年以来,美国国会一直在与拜登政府进行合作,但却比白宫方面更加激进。拜登政府近期的工作重点是恢复与中国的外交沟通,但国会中很少有声音支持两国对话,或推动两国合作。国会对华强硬态度的激增始于2019年开始的第116届国会。随着新冠疫情的出现和传播,美国国内的反华情绪加剧,大多数涉华立法草案都没有经过激烈辩论就被两院通过。部分原因是,国会工作人员在投票前就已经对法案进行了协商和修改,但分歧众多的国会在涉华议题上如此一致实属令人吃惊。例如,去年国会中全体共和党人和146名民主党人投票赞成成立“中美战略竞争特设委员会”。

总体来看,国会对中国议题的重点关注主要涉及五大方面: 所谓“人权问题”;安全与国防(如防止中国军队获取美国技术);经济上的“对华脱钩”措施了;针对中国所谓的“不公平竞争”制定贸易限制措施;以及限制中国人力和资源进入美国本土。 从相关法案的内容上看,其“多方位围堵式”战略特色非常明显。然而,在两国竞争的军事、意识形态和经济方面,国会成员逐渐产生了不同的政策倾向,他们对这些问题的重视程度、优先排序,以及对中国的态度都存在一定分歧。

国会主要领导人如何看待中美关系?

国会内部对于中美关系发展的态度正存在越来越大的分歧。首先,一些成员对中国的看法与前总统罗纳德·里根(Ronald Reagan)在第一任期对苏联的看法如出一 辙,即强调中美之间深陷意识形态斗争,认为中国有意“取代美国成为世界霸主”。他们被称为“新里根主义者”。还有一些成员更关注竞争的经济方面,认为两国的经济关系亟须改革。他们承认两国在多领域的竞争问题很严重,但“更健康的经济关系将缓解其他紧张因素,有助于长期稳定两国关系”。持这类观点的人被称为“经济鹰派”。除此之外,还有一些“温和派”成员。他们虽然对中国发展对美国的影响表示担忧,但并不准备把中国作为美国外交政策的重点。然而,面对要求“对华强硬”的政治压力,“温和派”开始发现自己处于劣势,因为强硬的态度可以吸引两党选民,而对华问题是当下国会两党合作为数不多的领域之一。

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(1)新里根主义者

以共和党为多数的一些成员认为,当下激烈的中美竞争关系到美国的生死存亡,中国是美国面临的最严重威胁。其威胁程度远比气候变化、公共健康危机或任何其他问题都要严重得多。因此,新里根主义者强调应对挑战的紧迫性和迅速行动的必要性,特别是在加强印太地区的军事威慑方面,首先要解决台海问题。

共和党中的一些对华鹰派强调美国必须在向亚洲投入资源和向世界其他地区(尤其是欧洲)投入资源中作出抉择。 他们对美国支援乌克兰持怀疑态度,认为美国的盟友需要接过美国在欧洲长期背负的安全重担,以便美国能够专注于应对中国。

这些成员还经常强调意识形态竞争。一方面,他们通过将矛盾转移至中国执政党,以尽力消除反华言论可能在国内引起的种族主义和反亚裔思潮。另一方面,这在他们看来也是个“缓兵之计”,可以巧妙地引起人们对共产主义意识形态的关注,为美国在其他领域发展壮大赢得时间。他们还对所谓的“间谍活动”深表担忧,但应对措施表达出过分的敌意,破坏了美国的开放体制。

(2)经济鹰派

另一些以民主党为多数的成员则更注重两国关系的经济方面。他们认为,向中国商品开放美国市场将会对美国国内经济造成负面影响,主张把重点放在加强美国国内经济竞争力上,而不是开展“全方位”的全球政治军事运动来对抗中国。

“中美战略竞争特设委员会”成员、众议员罗·卡纳(Ro Khanna)就是一个典型代表。他表示,与中国的贸易自由化在中国创造了更多就业机会,反而对美国某些社区造成了破坏性影响,还主张“如果中国不改变其贸易模式并从美国购买更多商品,就应考虑暂停两国的最惠国待遇”。不过,卡纳将经济分析上升到地缘政治层面, 认为达成一种“经济再平衡”的状态不仅能减少美国对中国生产的依赖,还能减少美国国内的反华情绪,降低大国竞争的风险。

▲ “中美战略竞争特设委员会”成员、众议员罗·卡纳(Ro Khanna)

“经济鹰派”的其他成员也呼吁通过“经济再平衡”和科技投资以减少美国的对华依赖,同时注重美国内部的反华情绪带来的负面后果。然而,多种思潮在国会中交织混杂。尽管“经济鹰派”警告不要过度关注军事问题,大多数人还是支持美国在一定程度上加强军事,以应对中国在亚洲的行动。国会普遍支持采取军事措施实现对中国的威慑,不过仍在增加军费开支的程度、是否在中国台湾地区部署美国军力等问题上存在分歧。在民主党内,倾向经济者与强调军事者也持不同政见,重视经济者强调外交政策应以和平为目标,过度关注军事问题可能使局势变得更糟。

与“新里根主义者”相比,“经济鹰派”倾向为谈判和妥协留出更多空间,加强沟通解决两国间存在的问题, 如进行两国军方对话、利用商界和其他行为体深化沟通,并确保在正式外交渠道无法发挥作用时备有替代渠道。

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(3)温和派

上面两种观点似乎愈发得到认同,但仍有许多议员持保留意见,并表示最终可能支持其他政策。一些知名议员已经表达了第三种观点。例如,民主党参议员伯尼·桑德斯(Bernie Sanders)强烈警告中美之间日益加剧的敌意,将这种敌意比作“9·11事件后匆忙发动的‘反恐战争’”。他不反对为保持竞争力采取的经济民族主义,但他认为世界需要合作来应对气候变化等重大跨国挑战。当前在意识形态上敌视中国不仅是错误的,还会损害美国自身的民主,因为这转移了人们对真正的社会和政治问题的关注,也助长了国内民族主义煽动者的气焰。

一些议员对国会辩论趋向对抗的程度感到担忧,却也害怕公开发声挑战现状。然而现实是,温和派成员往往会发现自己处于劣势,这种不平衡可能会对两国关系的未来发展产生实际影响。

▲ 民主党参议员伯尼·桑德斯(Bernie Sanders)

中美关系过去的成就与未来的风险

涉华提案的数量之多、多数国会领导人的强硬态度、“特设委员会”的成立、主张采取其他方法的声音之微弱,以及截至目前仍在提出的制裁提案,都表明美国国会将继续对中国进行强硬反击。国会或将加强军事威慑、切断中国获取美国资源的途径,甚至可能改变美国的台海政策。中国不仅发展势头旺盛,而且民族主义号召力强大, 与中国的多领域竞争是一个无法避免的现实,尤其在经济层面,毕竟非凡的经济实力是全球领导力的基础,这便是“新里根主义者”和“经济鹰派”的观点更占据主导的原因。

然而,值得注意的是,国会的政策偏向受到激烈的民族主义政治影响,各党派因不同的动机对中国采取不同的立场。 共和党主张强硬立场以显示其战斗精神与决心,民主党则因环境或产业政策等原因与中国对立。这可能导致国会对华过度强硬,降低了和解的可能性。 强硬派声音主导国会,温和派声音处于守势,导致美国国会的战略焦点因坚持强硬立场而偏离了制定替代政策的方向。这种内部压力可能在外交上带来风险,特别是当中美信任降至危险水平时,这种猜疑可能导致竞争升级。 与此同时,中国政府对国会行动的解读也影响着其未来对美国行动的预期和应对政策。 然而,美国过度强硬的立法与政策制定可能让中方产生误解,从而导致外交上的错判。

一旦中方认为美国的对抗性和侵略性政策是不可避免的,冲突局势就会升级,导致多方面的惨重后果——经济上危害国家安全并产生不必要的“脱钩”、军事上尖锐对抗增加爆发冲突的风险,双方也将因此面临增加国防开支、提高税收、降低经济增 长水平等问题。讽刺的是,这种结果反而印证了“激进的新里根主义者”的逻辑:他们所预期的敌对关系将变得不可避免,他们所主张的强硬政策将成为美国的唯一选择。这种逻辑自洽可能是他人默许这种观点的另一原因:即任何和解或克制都存在风险,只有强硬政策才是审慎的。然而,正如学者罗伯特·杰维斯(Robert Jervis)曾指出的观点,“高估对方敌意的代价本身往往被低估”。

美国两党代表团于2023年10月对中国的访问在当时几乎没有得到美国媒体的报道,但查克·舒默(Chuck Schumer)和他的同事们愿意成行仍是一个令人欣喜的迹象,这表明一些重要的国会议员愿意稳定双边关系,并致力于考虑不同的外交路线。美国要坚持这一方针,就需要坚定的意愿和更有力的外交谈判,减少对中国所谓“人权问题”的指责,并让美国接受在亚洲军事态势中现存的风险。这可能与两党共识有分歧,但如果美国国会在中国问题上团结一致,能让中国政府不再认为美国政治已经功能失调并且无法调动所需的重要资源以在全球范围内进行威慑和竞争,将会对美国大有裨益。

▲ 2023年10月,查克·舒默(Chuck Schumer)等美国官员到访中国,进一步推进中美关系的缓和。

因此,国会的行为影响着中国对美国意图的判断。中美竞争仍是未来数年世界政治格局的一大决定性力量。未知的问题在于,这场竞争究竟是能保持在合理范围内,还是会不断升级。威慑将在实现地区及全球稳定方面发挥作用,但任何维持现状的方式都有可能引发更尖锐的对立。美国国会领导人需要找到一种方法来防止不必要的冲突升级,并向中国和世界表明他们确实在这样做,以及为什么要这样做。

原文标题《国会对华温和派会取代强硬派成为中美关系的主导力量吗?》,文章来自公众号“民智国际研究院”

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