国家的各项政策如何在基层落地？为什么很多政策看起来很好实际执行却一塌糊涂？为什么基层公务员又忙又累？这是很多人共同的疑惑。
武汉大学社会学院教授、中国乡村治理研究中心研究员杨华，长期从事基层治理和农村研究。他的《县乡中国：县域治理现代化》，被称为“了解基层的教科书”。
杨华对谈网易新闻《直呼内行》，介绍基层的工作现状。
杨华，武汉大学社会学院教授，中国乡村治理研究中心研究员，主要从事农村阶层分化、农民自杀与县乡治理研究。
《县乡中国：县域治理现代化》
网易新闻《直呼内行》：很多基层公务员说自己又忙又累，为什么基层公务员这么累？
杨华：国家重视的事情越来越多了，中央重视的事情越来越多了，就使得整个基层工作越来越多。
乡镇是一种中心工作体系，也就是一种运动式的治理体系，做这样的工作要调动全乡镇力量，成立相关的工作组。过去它的常规工作相对比较少，比如说民政的工作、社保的、医保的等工作，可以集中在某一时段把工作做完。重要的事情也是阶段性发生的，比说征收农业税、收粮派款，一年也就收两次，计划生育以前也是中心工作，一般一年四次集中整治。
现在的问题是乡镇常规的工作越来越多了，中心工作也越来越多了。常规工作增多了，积累就会比较多，所以它隔三差五就会有整治，使得乡镇干部看起来都非常忙碌，工作排得非常满。
网易新闻《直呼内行》：您说乡镇工作，大部分时间都花在工作留痕上了？为什么工作要留痕？
杨华：比如县级的某些部门，它要体现工作，它要向县委书记汇报，说我做了多少工作，工作有多少创新，最终都要到乡、村两级来做。那么乡村如何体现工作？我做了，我要证明给你看，就必须得留下证据。开会、做群众工作的，或者搞了什么活动，在活动中的一些签名留言，活动后的整理档案材料这一整套的总结，用资料呈现出来。上级来检查也是检查这样一些纸质的材料。
对于乡镇来说，多工作任务的格局形成了之后，乡镇应接不暇，全力投入进来都没法完成基础的工作，加上每年创新创建这些工作也非常多。最终某些事情就得应付掉，应付就是在程序上把它做到位了，工作留痕就是程序。
上面来的这样一个工作任务，尤其是相对比较虚的，谁都不想接这个事情，能往村一级压就尽量压到村一级去。有时候乡镇就是用它的权威，也像县一级一样，把自己从执行者变成任务的推动者和监督者、考核者。
本来村一级是自治组织，结果现在变得越来越行政化。过去村干部他是非脱产干部，现在让他们做这么多事情，变成脱产了，那么他跟群众脱离的程度也就越来越大了，所以也会造成一些负面影响。
网易新闻《直呼内行》：您说乡镇有很多形式主义？
杨华：创新在乡镇就变成了最大的形式主义之一。
每一个部门在下达任务的时候，都有一些创新性的任务，比如说提出十条要求，其中有两条要进行创新。
乡镇公务员就不愿意干创新的活，乡镇本身常规的工作任务都比较多了，还要让它干创新性的工作，创新就意味着要投入大量的人力物力进去。所以最终很多部门的创新工作都变成了形式主义，最后在工作总结上，在文字工作上，在概念上多下点功夫。
我们在一家中学做过调研，他们每年做文明创建——安全文明进校园，每年的主题都不一样。三年时间，打材料做汇报用坏了两台相机和打印机。这还只是一个中学，就为了这样一个文明创建活动，每年打印的材料就十几本，基层有大量的这种形式主义。
网易新闻《直呼内行》：能举个形式主义的具体例子吗？
杨华：比如说某个县妇联的一个工作，要求乡镇有创新，每个乡镇选十户家风做得比较好的，然后就去贴牌挂牌子。乡镇应付的话，它就不会真的去做，就在环境比较好的村，选本身家庭条件就比较好的，比如婆媳关系比较好、家庭比较和谐的。这些被选上的，并不是因为政策做得好宣传有效果，只是挂个牌就行了。要真做这个事情，就得通过宣传、政策，推动农村家风的改变、环境的整治，就得真花功夫去做这个事情。
网易新闻《直呼内行》：这么多工作，乡镇能躺平不干吗？
杨华：你必须得完成上面的任务，你不能不完成。你完成得怎么样是能力的问题。你不完成是态度问题。态度问题，就要追责的，有实质性惩罚的。
这一项工作没有做，部门的考核你就过不了关，下一年你的工作经费就会减少。如果下一年态度也是一样的，就会把你的态度汇报给县委县政府，县政府对你进行惩罚，所以乡镇它就必须得做这个事情。
网易新闻《直呼内行》：基层的到底有多忙？都在忙着干什么？
杨华：主要领导很忙，他忙在应付上面的检查工作。
因为每一个检查都很重要。一些重要的工作，比如说常委部委的工作，什么组织部、纪委、统战部等一些中心工作的检查，乡镇党委书记和镇长都要参加，或者至少要么去陪同检查，要么陪同吃饭，上面就觉得你很重视，印象就比较高，如果你的主要领导没有出面，那肯定印象就不好，说你不重视。我们在江西一个乡镇调查，党委书记就跟我们说，他三天里就碰到了几波纪委的检查，纪委的不同部门不同科室。只纪委的三天里就有五波的话，还有其他的部门呢，所以他大量的工作就要去应付这些，他就没有时间和精力来思考乡镇到底怎么发展，乡镇主要有哪些工作要做，农民有哪些需求要去满足。白天的时间都在迎接检查去了，然后到晚上11点休息的时候才有时间思考，就是忙到这个程度。
网易新闻《直呼内行》：老师你多次提到了基层工作中有很多材料的问题，你曾调研的一个乡镇，2018年的党建工作报表就有300多张，前后改了20多遍。为什么基层工作这么多材料？
杨华：过去精准扶贫的形式主义是最多的，材料翻来覆去，每一个镇政府周边因为精准扶贫都可以养活三四个打印店，每个打印店每年都可以赚几十万块钱。现在精准扶贫结束了，但党建、安全生产、文明创建这些材料还是很多。我调查到在中部一些省份，它每年宣传打印的材料的费用都上百万，一百万到一百五十万。
为什么有这么多报表呢？因为翻来覆去的修改。修改了之后，上面来检查不行，就得重做。比如市级、省级的检查，那么从县一级就检查一遍，县级就按照它的要求把以前的材料重新推翻，市级来检查的时候，他说你这个也还不行，按我的要求来，那就得再重来，其实就做了很多遍的重复的工作。
2019年之后，国家说要控制这种形式主义。很多省份党建的材料少了些，但是它还是大量存在。对于基层来说，材料还得准备着。你说不看，但是你万一要看了对不对？我都得准备好。