编者注：改革开放以来，广东珠三角地区普遍采取“村镇产业型”模式，开发了大规模的工业用地，其中部分用地由于无法满足当下的发展需求而成为低效用地，制约着城市的高质量发展。低效工业园区改造升级是实施“百千万工程”，全力推动产业转型升级，加速产业扩容提质，为产业经济高质量发展探路破局，重塑城市发展空间的关键一环。
一、村镇低效工业园典型特征
①工业园区空间破碎，用地分散
广东省产业空间碎片化特征显著，以村级工业园为代表的低效工业用地在珠三角地区普遍存在。乡村工业发展模式造成工业用地嵌入村镇空间，形成散落式、边缘式和插花式工业用地形态，加剧了空间的破碎混杂。早期的缺少规划引导、用地布局随意盲目、各类用地混合分布等情况，造成了人居环境恶劣和存量工业用地分布零散。而且，后期的一些技术落后、高耗能、重污染企业相继关停并转等情况，则进一步增加了用地整合难度。
②公共配套设施不全，利用低效
20世纪80年代以来，随着改革开放的深入，大规模流动人口从全国各地向广东省珠三角地区集聚，使广东省在劳动密集型产业方面迅速形成较强的比较优势。但是，与之相伴随形成的低效存量工业用地普遍存在建筑质量较差、周边居住配套不足、环境质量差等现象。基础设施与产业配套严重不足，产权不完善又缺少融资抵押等功能，导致乡镇企业规模小、壮大难。
近年来，随着教育水平、劳动力素质的逐步提高，开始发展先进制造业、技术研发、生产性服务业、品牌营销等多元业态，对工业用地的公共基础设施、公共服务设施、商业等配套设施，以及办公空间、居住环境、生态环境提出了更高质量的需求。因此，原有低效存量工业用地公共基础设施、公共服务设施难以满足新时期要求，对低效工业园区开展升级改造的任务迫在眉睫。
③土地权属多元分散，关系复杂
许多乡镇级工业园区权属关系复杂，涉及村镇政府、退出企业、村集体和村民等多方关系，这为后续制定产业规划、实施连片开发等增加了难度。再者，多元产权主体展开利益博弈，不同主体间的利益分配易陷入结构性冲突，诱发社会纠纷。加上土地权利人的利益诉求不一，且协调难度大，导致难以平衡多方面的利益，进而影响实现多主体利益的共同增值。
此外，农村集体土地流转规范及改革滞后于土地市场需求，导致私下交易、违法占用十分普遍。同时，在乡镇企业发展被允许使用集体土地的背景下，部分农地私自转用，违法用地和违章建筑层出不穷，还存在批而未建、改变用途、一地多企、租购并存等问题。
④企业腾挪困难，影响产业布局
工业用地改造过程中以租赁土地或者租赁物业的方式开展经营活动的中小企业的发展需求时常被忽视，是改造中“最受伤”的群体，同时这类企业往往是区域产业链中关键的配套企业，调整其布局将影响产业链相应环节的平均成本，远期甚至将影响产业链的再布局。
其次，当企业已经有一定规模，要在周边重新找到合适的厂房并不容易，如果搬迁至村级工业园，还会面临“二次拆迁”的风险，搬迁成本相对较高。若搬到距离较远的地方，将面临骨干员工流失的困境，因此在缺少符合条件的产业空间的情况下，这批企业往往选择就地关停，然后在周边地区寻找出路。
⑤部门协调不足，产业升级难推进
政府各部门在产业升级的各个环节应相互协调发挥作用，形成正向的产业升级路径。首先由环保、安监部门负责淘汰、清退高污染、高安全隐患的企业，其次由自然资源部门负责低效工业用地的更新改造工作，最后由招商部门负责对更新改造后的用地进行招商，引入新产业，引领产业升级。
然而，在实际的部门管理过程中，由于部门之间缺乏协作，正向的产业升级路径困难重重。例如，自然资源部门无法掌握环保或安全生产问题突出的园区分布情况，难以开展有针对性的更新改造工作，在更新改造后，打造的产业空间缺少产业部门管理，仅以租金定产的方式开展招商，易造成产业上的“劣币驱逐良币”。
二、村镇低效工业园改造升级重要措施
①充分利用信息革命，加强用地功效置换
信息革命给低效工业区带来了机遇同时也面临着挑战，应发挥政府、企业、开发商、民众各自优势，形成有效“自上而下”和“自下而上”相结合政府和民间相配合管理运作模式。经过先进的科学技术转化为生产力，大力促进信息产业的建立，助力实现工业区用地功效置换，同时兼顾传统工业技术更新和升级，进一步提升区域产业结构层次。
②推动集中升级改造，为产业空间提质增效
改革开放以来，广东省形成了数千个村级工业园，为当地经济发展作出了重要的贡献。但随着科技发展要求的提高，许多村镇产业园跟不上时代的步伐。因此，要坚持以产业发展规划为指引、以“工业改工业”为主攻方向，支持村集体、社会资本等市场主体开展村镇工业集聚区升级改造，允许按规定享受完善历史用地手续、土地出让收益返还、土地增值税补助等优惠政策，鼓励在用能、用电、用水、排污权等方面根据土地利用效率实行差别化要素配置政策，为产业空间提质增效。
③分类改造低效工业园区，提升用地效益
根据工业园区所处产业集聚区内外情况和用地效益分级情况，制订改造计划，划分为改造提升园、承接转移园、限期搬迁园、复垦复绿区、收储发展区、保留提升园等，并提出对应的指引建议。
例如，改造提升园在产业集聚区内的中效工业园区中筛选，工业园区改造以工业用地改造提升为主要方向，以促进企业的扩容升级；承接转移园在产业集聚区内的低效工业园区中筛选，主要为高效技术企业、规模以上工业企业等优质企业，以及产业关联度大的中小型企业、需要集中共享设施的企业提供腾挪发展空间。
④鼓励低效产业用地再开发，集约节约用地
在符合土地利用总体规划、城乡规划和产业发展方向的前提下，分类明确低效产业用地再开发政策，积极推动引导要素整合，坚持市场化运作，通过联合、兼并收购、改制、重组等方式，有效整合资本、劳动力、技术、土地等资源要素促进产业转型升级，化解过剩产能和淘汰落后产能。
同时，企业兼并重组需要搬迁的工业项目确需新增建设用地的，纳入年度新增建设用地计划统筹安排，保障合理用地需求产城融合，引导实现规模集中、要素集聚、产业集群、用地集约、效益集显。
⑤统筹政府各部门工作，合作再开发低效用地
科学判定低效工业用地必须以现实情况为基准，不仅需要考察工业用地的利用集约程度，而且不能忽视乡镇企业经济效益与生态效益。工业用地再开发工作必须建立在现状工业用地的详细分析和企业发展潜力的调查结果之上，才能制定合理且相互收益的再开发办法。
因此，不仅需要自然资源部门针对土地利用状况与历史遗留问题的摸底调查，同时需要环保部门关于企业的生态效益分析、工业部门关于乡镇企业的发展评估以及规划部门关于城市更新的规划定制等，共同合作再开发低效用地，为打赢打好村镇低效工业园改造升级攻坚战夯实基础。
总结
低效工业园改造升级是传统制造业转型升级的胜负手，需联动多方资源，加强传统产业迭代升级，科学规划传统产业配套产业链的各个环节，形成高效集约化的全新实体经济生态，为高质量发展闯出一条扩容发展空间的新路。