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被执法卫星拍到用地存在问题,并不意味着该土地的使用一定违法。卫星只是发现了相关地方的地表发生了变化,自然资源部执法部门通过对照土地审批信息等数据进行分析,可以判断地表变化的地方是否经过用地审批。如果经过合法审批,那么该土地的使用可能是合法的。如果没有经过用地审批,将作为疑似违法问题发送到地方进行现场核查,如果存在占地建设行为,按规定应当审批而未经审批的,即属于违法用地。
由于具有区域覆盖性强、监测精度高等特点,卫片执法极大提升了土地资源管理水平,但是基层人员在执法时也出现了一些僵化的情形:

1.缺乏灵活性:过于僵化的执法行为可能缺乏对不同情况下的灵活处理,容易造成执法不公或者误判。比如北方某省一户村民的窑洞顶被划为基本农田,执法人员发现图斑有问题要想勘误,需要一级一级往上反映,还需要派人核查,提供证据,证明这个地方以前确实是何种性质的土地,程序走下来至少要90天。但在现实中,如果在一定时限内无法按卫星结果恢复土地性质,上级就会对下级进行严厉问责。即便图斑存在技术差错,也只能将错就错,机械执行。又例如,对于一些历史遗留问题或者特殊情况,僵化的执法方式可能无法合理地解决问题。

2.过于依赖技术手段:一些过于僵化的执法行为过于依赖卫星遥感技术,忽略其他技术手段和实地调查的重要性。一些地方通过各种变通手段应付来自卫星视角的检查,进而让整改流于形式。一些地方存在局部整改甚至虚假整改的情况,比如只拆除违法占地表面房屋,并在相应区域临时种上绿植,应付卫星了事。又比如,有一个地方5口鱼塘都属于违法占地,但是卫星只生成了其中一口的违法图斑,执法过程中也只对那一口进行执法。这种情况下,一旦卫星数据出现问题或者受到限制,就可能导致执法出现偏差。

3.忽视人的因素:在土地执法中,人的因素是非常重要的。卫星执法本质上是一种空中视角,它以俯视的角度抓拍地面的物理属性及其变化。这种视角忽视了附着在土地之上的文化、习俗和关系。过于僵化的执法行为可能会忽视人的因素,例如土地权利人的合法权益和合理诉求。比如,有的农民常年在外打工,在闲置的宅基地上种上了农作物,但在第三次全国国土调查中,工作人员依据土地现状,将此类地块认定为耕地,由于土地红线,谁也不敢将土地现状恢复为宅基地。这种情况下,执法可能会引发社会矛盾或者不满情绪。

4.执法与民情的平衡问题:卫星遥感技术在土地执法中的应用涉及到法律法规的问题。目前,我国相关的法律法规还不够完善,对于一些土地违法现象的认定和处理存在一定的争议和模糊性。过度依赖技术,容易产生技术治理的反向适配:一旦技术不符合实际,就会反过来要求基层工作脱离实际来满足技术的要求。由于缺乏明确的法律法规指导,执法部门可能会采取一刀切的方式进行执法,导致一些特殊情况无法得到合理处理。武汉大学社会学教授吕德文认为:

基层治理说到底是做群众的工作,基层事务也有模糊性和不规则特征,技术治理的空间是有限的。在加强技术赋能的同时,更要打造简约高效的治理体系,让基层干部和群众打成一片,在做群众工作中完成治理任务。

那么,自己的土地被卫星执法是违法,当事人是否就再无回旋余地呢?

事实上,当事人维护自身权益与执法部门合理执法并不矛盾,自然资源部执法局在解读2023年卫片执法工作时就明确指出:

各级自然资源主管部门只能将卫片执法图斑作为发现违法行为的线索,所有违法问题必须经严格规范的调查取证后,依法依规作出行政处罚,绝不能将卫片执法图斑直接作为行政处罚的依据。

在实际应用中,当事人可以请求执法部门综合运用其他技术手段和实地调查,综合分析和处理土地违法问题,而不是仅将卫片执法图斑作为执法的唯一依据。