导读:10月7日哈马斯对以色列的大规模袭击打破了以色列的“国家安全神话”。作为回应,以色列试图通过进入加沙开展大规模地面行动“彻底消灭”哈马斯,但是包括航空弹药在内的装备短缺以及地区内“抵抗阵营”其他成员的袭击行动却使得以色列疲于应对。在此背景下,以色列正要求美国为其提供从外交支持到军事援助的全方面帮助。美国不仅在联合国安理会多次否决呼吁加沙人道主义暂停和最终停火的草案,而且在东地中海部署大量舰队以示威慑,在军事援助方面则提出了143亿美元的援助方案。从目前的局面来看,美国已经陷入了进退两难的局面:支持以色列或将陷入另一场战争泥潭,不支持以色列则可能使其中东战略布局彻底崩盘。本文提出,新一轮战略收缩是美国目前的唯一出路。

长期以来,美国对以色列近乎无条件的支持,构成了后者地区政策的可持续性的支柱。然而,本次加沙冲突中美国在军事层面的持续“加码”,可能导致美国陷入对中东无限制的安全承诺中。具体而言,美国当前“安全优先”的中东政策面临三种风险:(1)美军在中东增强的军事存在提高局势误判的可能,促使事态升级。(2)加沙严重的人道主义危机将破坏美国与阿拉伯国家安全合作的根基。(3)美国重新陷入过度扩张的陷阱,导致地区冲突恶化。据此,作者认为,美国必须收缩自身在中东的军事存在,减少地区盟国和合作伙伴对美国的安全依赖,从以美国为主的模式转换到以与地区伙伴协作为主的平衡模式。

11月25日起,在多国斡旋下,以色列首次同意在加沙地带实行为期4天的人道主义停火。这固然是以色列面对不利的国际舆论的无奈选择,但背后离不开美国的施压,表明美国清晰认识到加沙战争对美国中东布局的损伤。然而,收缩战略并非灵丹妙药,因为问题的本质在于美国实力下降而导致在地区利益之间顾此失彼。无论是收缩还是扩张,未来美国的中东政策将充满挑战。欧亚系统科学研究会特编译本文,供读者思考。本文原刊于Foreign Affairs,仅代表作者本人观点。

华盛顿迫近的中东泥潭:加沙战争、

美国力量的过度延伸,以及为收缩辩护

文|Jennifer Kavanagh, Frederic Wehrey翻译|义德Foreign Affairs

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▲ 加沙冲突爆发后,美国派遣到地中海东部的舰艇。图源:路透社

在哈马斯10月7日对以色列发动的袭击造成约1200人死亡之后,这场袭击的余波可以说引发了2011年以来美国中东战略面临的最严峻的挑战,而自那时以来起义和内战已经震撼了整个阿拉伯世界。以色列对加沙地带的进攻,及其造成的巨大生命损失已经在整个地区激起了广泛的反美情绪:据加沙卫生部统计,已有超过12000名巴勒斯坦人因此丧生。以色列的军事行动还引发了伊朗的代理人对驻伊拉克和叙利亚美军的袭击。面对以色列这一亲密盟友的行动及其在地缘政治层面引发的震荡,美国总统乔·拜登及其政府的处理方式将对地区稳定以及华盛顿在中东和其他地区对抗和威慑对手的能力产生深远影响。

过去一个月来,美国向该地区迅速增派了军事力量,包括航空母舰、战斗机以及1000 多名士兵,并向科威特、沙特阿拉伯和阿联酋等阿拉伯伙伴增派了防空系统。这些举措旨在表明美国的决心,迫使伊朗打消利用其代理人网络(如真主党)从黎巴嫩、叙利亚等地对以色列发动袭击,进而使局势升级的念头。但是华盛顿扩大在中东军事存在的行动可能加剧地区紧张局势,并提高误判的风险和代价,进而挑起美国实际上极力避免的冲突。

华盛顿在军事装备和人员层面的加码可能导致美国陷入对中东的无限制安全承诺中,但实际上美国直到最近都在试图从这一地区抽身:当美军在2021年从阿富汗完全撤出并结束在伊拉克的作战行动时,美国在中东地区惯常的“安全优先”模式已被证明不仅在经济和人命层面代价高昂,而且这种做法引发的连年战争、叛乱和经济崩溃对该地区造成了极大破坏。随着美国在中东的存在再次加强,其在中东深化的军事介入可能在当前危机结束之后还将持续,导致美国力量的过度延伸,进而在其他地区特别是印太地区造成危险的长期缺口。在这种情况下,拜登政府为对抗中国而将战略重心转向印太地区的大部分努力将付诸东流。

鉴于这些风险,华盛顿的中东政策亟需改变航向,10月7日之前如此,现在更是如此。然而,拜登政府似乎无意进行任何短期或长期调整,以应对现行战略的失败和风险。相反,拜登政府再次承诺采取一种高度安全化的方法,这一路线的基础是美国在中东军事部署的扩大,以及以色列和阿拉伯国家关系正常化打造的、由美国领导的安全集团。

尽管以色列的加沙战争的后果仍不明朗,但现在为一个更可持续的美国中东政策构建轮廓还为时不晚。最重要的是,一旦当前的危机局势开始稳定,华盛顿就应努力尽快撤回匆忙部署回到中东的部队,并进一步调整和大幅缩减美国在该地区的军事存在。与此同时,华盛顿应建设地区伙伴的实力和韧性,使得他们能够在美国支持减少的情况下更有效地共同行动,维护地区稳定并应对安全挑战。只有这种双管齐下的方法才能使美国转向一种平衡的中东政策,既避免过度扩张,又能让合作伙伴放心,进而规避未来的灾难。

1“零问题”

美国对当前危机的反应迅速而广泛:紧随哈马斯的袭击,拜登便下令向地中海和红海海域派遣两个航母打击群,每个打击群包括约7500名海军官兵,并派出一艘俄亥俄级战略核潜艇。F-16、F-15、F-35和A-10等先进战斗机和近距离空中支援机已被派往中东。此外,在已经驻扎在中东各地的约45000名美军人员的基础上,美国正向该地区增派约1200名士兵。美国还在伊拉克、约旦、科威特和沙特阿拉伯等地区长期合作伙伴部署了爱国者防空营,并在该地区部署了至少一套终端高空区域防御系统。(译者注:Terminal High Altitude Area Defense,也即“萨德”反导弹系统)此次美军兵力激增,还标志着自2001年美国入侵阿富汗以来美国部分武器系统首次部署到中东地区。

在美军部队和装备的洪流之外,以色列还在每年从美国获得近40亿美元的军事援助之上得到了一轮巨额军事援助——二战以来,美国向以色列提供的军事援助超过了其对任何其他国家的力度,自1948年以色列建国以来,美国对以军事援助总额已经超过了1240亿美元。10月7日后,拜登向国会提交了一份请求,旨在为以色列提供价值143亿美元的武器援助,而导致该请求至今悬而未决的,并非美国对以色列支持不力,而是美国自身的政治失调。(译者注:拜登政府于10月20日向美国国会提出了1050亿美元的一揽子军事援助请求,其中包括乌克兰提供的614亿美元和为以色列提供的143亿美元援助。与此相对,共和党提出了单独向以色列提供145亿美元援助的方案,并于11月2日在众议院获得通过。但是参议院多数党领袖查尔斯·舒默称这一法案是“有缺陷的提案”并表示该法案参议院不会获得通过。目前,参议院的两党议员基本同意在以色列援助的同时进一步援助乌克兰,但是众议院的许多共和党议员反对将两项援助进行捆绑。)

鉴于拜登以决策审慎甚至踌躇而闻名,其对此次事件的反应之迅速果断显得尤为不同。考虑到伊朗及其代理人所构成的军事威胁与俄罗斯相比远为有限,他对以色列的支持也与他在俄罗斯进攻乌克兰后对后者进行递进式军事援助的做法形成了鲜明对比。此外,不同于对乌援助的透明性,对以色列看似无条件的武器转让却被隐秘性包裹,而这引发了国会的不安。一位名叫乔希·保罗(Josh Paul)的国务院官员也因此辞职,并且在一份公开声明中坚称华盛顿对以色列的支持规模 “不符合美国的长期利益”。

2深思熟虑

然而在拜登政府继续在中东加码、加大美国武器和军队投入的同时,我们却并不清楚美国决策者是否认真考虑过强化美国在该地区的安全作用所带来的进一步影响,以及对手和盟国将如何看待这种作用。具体而言,拜登政府必须正视并应对三种风险,也即事态升级、反弹和自身的过度扩张。

首先,尽管五角大楼辩称说10月7日以来的军事部署意在防止战争扩大化,但美军人数的激增却同样可能引发战争,而不是避免事态升级。自10月7日以来,即使美国已经加强了其在地区内的存在,并对叙利亚境内部分武装组织的基础设施目标发动了报复性打击,但伊朗代理人对驻扎在伊拉克和叙利亚的美军人员的袭击依然在增加。尽管有报道表示空袭已经击毙了部分武装人员,但无论是多轮空袭还是增派部队似乎都没有对美国的对手起到威慑作用。如果说这些行动真的起到了什么作用,它也只是使得武装组织的袭击更加大胆。举例而言,伊朗支持的也门胡塞武装最近在红海上空击落了一架美国无人机,并且自本轮冲突爆发以来便持续地对以色列发动打击。

虽然增强的美国军事存在可能阻止了伊朗及其代理人的进一步挑衅,但更可能的情况是伊朗和真主党都不希望局势升级,因为一场地区战争将对双方都造成损失。但如果巴勒斯坦人的伤亡继续增加,或者以色列选择长期占领加沙,那么这一评估可能会发生变化。在双方的底线均不明确的情况下,美国在地区内军事存在的增加会提高局势误判和挑衅行为的风险。同时,这也给了那些视华盛顿为以色列同谋的德黑兰强硬派和伊朗的代理人提供了继续建设军事力量并威胁升级行动的理由。

其次,美国军事力量的新一轮涌入并不仅仅会给对手带来意想不到的挑战。它还可能破坏美国与埃及、约旦、阿联酋等主要盟友和伙伴的关系。长期以来,华盛顿都将提供安全保障和军事援助作为其中东参与的核心。但是加沙日益恶化的人道主义危机、席卷阿拉伯世界的反美主义,以及阿拉伯国家政府与华盛顿就以色列发动战争这一问题存在的真实分歧,都有可能侵蚀美国与阿拉伯国家安全合作的根基。在美国的地区军事存在越发明显且更具争议性的当下,这一风险显得更为重大。

阿拉伯国家至少希望以更加谨慎的方式开展未来的安全合作,因此,华盛顿可能发现其行动自由因为保护在伙伴国行动的美军这一需要而越发受限。在更极端的情况下,伙伴国政府可能会暂停包括联合演习和部分防务采购在内的某些合作。尽管没有哪个国家会断绝与美国的关系,但这场冲突无疑颠覆了拜登政府对其伙伴国的一些假设,同时使得美国的地区内关系复杂化,而这些关系是美国在该地区获得军事准入并保护美国经济利益的基础。尽管美国与中国和俄罗斯两国之间日益扩大的大国竞争不应成为美国对该地区政策的主要驱动力,但如果美国地区伙伴们发现与前者的合作过于棘手,他们有可能会转向北京或莫斯科。

▲ 11月11日,阿拉伯-伊斯兰国家领导人联合紧急峰会于利雅得举行,峰会公报强调需要结束以色列对加沙的封锁,并允许包括食品、药品和燃料在内的人道主义援助立即进入被围困的飞地。图源:法新社

最后,美国在该地区的这一新姿态可能预示着美国重拾其坏习惯,也即转向其惯常的依靠大规模军事部署和武器输送的战略来支撑地区安全并抵御外部威胁。这种做法在过往并未使该地区变得更加安全,恰恰相反,数十年来美国的军事介入加剧了地区竞争,助长了军备竞赛,使得地方冲突更加恶化——我们甚至无需赘言2003年美国入侵伊拉克所造成的灾难性后果,其中包括数十万平民的死亡、伊斯兰国的崛起,以及美国全球声誉的下降。此外,美国多年来向其中东伙伴提供的无条件安全援助,往往使这些政权在采取严重破坏地区稳定和人权的行动时更加肆无忌惮,其中就包括沙特阿拉伯支持南也门政府打击伊朗支持的胡塞武装,以及阿联酋干涉利比亚冲突。

眼光转向地区之外,我们还能看到华盛顿越是被迫在中东部署军队、向该地区输送武器装备,它就可能变得越发捉襟见肘,因而无法在其他地域履行安全承诺或是威慑对手,其中特别包括印太地区,因为美国在这一地区需要应对立场日益坚决的中国。目前部署在中东的许多美国海军和空军力量可能需要被用于应对一场可能的印太冲突。随着时间的推移,在中东的超期部署可能会损耗这些力量并导致美国的军事资源出现短缺,进而导致该国无法应对亚洲可能出现的危机。如果以色列与哈马斯的冲突扩大化并导致伊朗卷入其中,美国可能会认为它不得不向以色列提供本就供不应求的远程攻击导弹。而如果更多美军部队和装备长期在中东驻扎,那么美国在全球范围内军事资源的短缺状况将进一步恶化。

3减少投入,调整关系

哈马斯袭击造成的局势为美国在中东制定更可持续、风险更低的策略提供了机会。当前的危机表明,只要华府继续在中东驻扎数万名士兵,那么即使美国的利益几乎没有受到威胁,它也很可能被拖入一场旷日持久且代价高昂的地区冲突。为了避免这种结果,美国需要削减并调整其在该地区的军事存在。如果不进行这种收缩,美国就无法摆脱其注定失败的“安全优先”路线。目前仍驻扎在伊拉克和叙利亚的小股美军部队就是一个很好的例子:所谓“确保伊斯兰国被击败”的军事目标,在很大程度无法实现的同时却要求在当地保持军事存在,这就需要不断部署更多部队和更先进的装备来保护他们。这在消耗美国的军事资源的同时并没有带来多少明显的好处。

美国可以在不让地区合作伙伴担心被抛弃的前提下逐步缩减其在中东的军事存在,但是这种缩编可能的前提是地区内的敌对行动得以平息。首先,作为一个简单的起点,美国需要重新部署自10月7日以来向该中东增派的部队及其平台。其次,驻伊拉克和叙利亚的大部分或全部美军都应撤出,因为美国在这两个地方的军队部署似乎助长而非阻止了伊朗及其代理人推动事态升级的行为。此外,美军指挥官已经表示,美国在伊拉克和叙利亚的合作伙伴目前正在独自领导有效的反伊斯兰国行动,这一方面表明美国在这些地方继续保持地面存在的必要性已经降低,另一方面降低了伊斯兰国在美军撤出的情况下卷土重来的风险。

最后,美国应开始通过整合地区内的部队减少其在该地区其他位置的存在。举例而言,美国可以将重点放在巴林、约旦和阿联酋的美军基地上,并在预先部署装备库存和后勤能力建设上加大力度,以便美军在需要时能够加强行动。一些观察家认为这种整合将使伊朗等对手更大胆地扩大地区行动,但是尽管伊朗构成了真正的风险,实际上伊朗有限的军事能力并不值得美军目前在中东进行大规模驻扎。在关键地点部署的少量美军加上华盛顿自10月7日以来展现的向该地区增兵的能力,应该足以应对伊朗的挑衅。

这种投入削减还将降低军事力量过度扩张的风险,并为华盛顿在该地区制定更全面的经济和政治安排创造空间。随着美国军事介入的减少,美国将有更多的时间和资源来向外交、社会参与和国家经济建设方面调整其中东政策。这些工具将帮助该地区的人民更好地应对新出现的包括气候变化和清洁能源转型在内的挑战。

此外,华盛顿可以通过更多措施来减少地区盟国和合作伙伴对美国的依赖,进而抵消美国存在减弱的不利影响,并进一步遏制伊朗的地区影响力。华盛顿应帮助约旦、科威特、沙特阿拉伯、阿联酋等地区行为体以及其他美国伙伴进行能力建设,并推动这些国家之间联盟的建立,利用这些联盟应对地区安全的优先需求,并在美国有限参与的情况下管理地区紧张局势。这种方法不仅能减轻美军的负担,还能降低针对美国地区内军事存在的反对行动所造成的安全风险,并为美国与伙伴国家的关系奠定更稳定的基础。

因此,华盛顿的工作重点需要从昂贵的武器输送和建立美军与华府的互操作性,转向帮助地区伙伴在利用他们已有的大型武库独立行动的同时与域内国家并肩作战。过去一段时期内,阿拉伯国家间的意识形态和统治者之间的个人冲突导致美国在中东建立地区安全联盟的努力以失败告终,沙特和卡塔尔之间的长期争斗就是最明显的例子。此外,各国在如何最有效地控制伊朗及其代理人的威胁这一问题上也存在分歧。尽管出现了一些缓和,但这种紧张局势很可能会持续存在。面对这一情况,美国可以通过强调和鼓励各国在具有共同利益的优先问题上(如海上安全和防空)开展范围较窄的合作,从而化解局势紧张。华盛顿还可以考虑鼓励组建所谓的“小多边”机制,也即由三到五个国家组成的、目标相对有限的小型国家集团。东南亚国家已经成功地利用这一机制管理海盗和非法捕鱼等地区安全问题,而无需依赖美国或中国。

这些变化将致使美国的中东政策发生重大转变,并从过往以美国为主导的安全至上模式转变为更加平衡的方式,后者不仅在导致局势升级或过度扩张方面风险更低,而且允许地区大国发挥主导作用。诚然,这一新路线不能保证地区安全危机在未来不会发生,但可以确保华府在军事和外交上的灵活性,并降低美国最终卷入又一场中东战争的几率,同时为美国国家安全的其他优先事项保留更多军事力量。然而,如果华盛顿未能改变其路线,那么该国很可能会走上一条它再熟悉不过的道路。

*文章原载Foreign Affairs。

原文标题《“中东已经变天, 战略收缩才能救美国”: 美智囊罕见判断》,文章来自公众号“欧亚系统科学研究会”

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