内阁制度出现于明代,清代统治者仿而效之,不过在实际内容上却有颇多变化,确切一点说,清代的内阁远远没有明代那么有实权。

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有人把清内阁渊源追溯到关外皇太极时代的文馆和内三院。文馆创于天聪三年(1629年),出任者都是当时稍有学问的儒生,主要从事翻译汉文典籍和记录国家政事,属于备“顾问”性质。

由文馆改为内三院,是皇太极适应改元称帝,实行体制的一个部分。三院的名目分为国史院、內秘书院和内弘文院。三院各置大学士(起初叫承政),掌领院事。

入关后,清廷的日常政务大大增加,于是内三院便承担了转呈一部分题奏本章的任务,不久又将翰林院并入内院,称内翰林国史院、内翰林秘书院和内翰林弘文院。

与此同时,内三院的职官设置也渐渐完备,除满汉大学士、学士外,还有侍读学士、侍讲学士等官,又规定大学士品级与各部尚书相等,学士等同于侍郎。

顺治十五年(1658年)正式将内三院改成内阁(满文称多尔吉衙门),大学士加殿阁衔。康熙初年,辅政四大臣以“摒去汉俗”,“仰法太祖、太宗谟烈”为由,曾一度恢复内三院名称,把大学士品级由正二品改归为正五品,但为时不长,到康熙九年(1670年)康熙掌权后,又恢复了内阁名号。

雍正、乾隆时期的内阁变动,主要限于官员品衔、数额等方面的调整。雍正时设额外大学士,即后来的协办大学士,是大学士的副职,由晋大学士为一品衔,协办大学士从一品。

乾隆十三年(1748年),确定了大学士员额是满汉各二名,协办大学士满汉各一至二名,学士满六、汉四,并重新调整殿阁兼衔,由原四殿(中和、保和、文华、武英)二阁(文渊、东阁),更改为保和、文华、武英三殿,文渊、体仁、东阁三阁。道光、咸丰以后,大学士的员规例,又趋向与松动。

根据《会典》的记载,内阁“掌议天下之政”,为皇帝草拟颁布制、诏、敕,下属大臣向皇帝进呈的题奏表签,都经过内阁票拟,奉旨后转六部各院执行。

内阁是协助皇帝办理国家政务的最高中枢机构。所以在清代,很多人把它比之为前代的中书省。将如内阁叫做“登政府”,荣呼大学士为“相国”、“宰执”、“揆席”,也有叫做“中堂”的。

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但是,上面这些称呼,很大程度上就形式而言的。在清代专制主义集权新发展的情况下,内阁行事都得严格秉承皇帝的旨意。

正如乾隆所言:“夫宰相之名,自明洪武时也废而不设,其后置大学士,我朝亦相沿不改,然其职仅票拟承旨,非如古所谓秉钧执政之宰相也”。离开了皇帝,内阁大学士就无法行使其职。

尽管如此,在清代,内阁毕竟是具有“表率百官”的法定部门,能代皇帝草诏票拟,且得利用讨论折本的机会,与皇帝商议政事。这在当时就是很大的特权,弄的不好,难免会出现明代那样大学士擅权、弄权的局面。

在康熙年间,玄烨很重视衙门听政,议政,内阁的职权也发挥得比较充分,有的大学士便利用机会结党营私,先后被揭露出来的就有索额图、明珠、余国柱、徐乾学等人,所以清朝统治者特别注意防范。

顺治、康熙之际是满洲贵族大臣专权时期,“凡军国重务不由阁臣票发者,皆交议政大臣会议”。后来,康熙又视南书房大臣为亲信,也夺去了内阁部分权力。到雍正建立军机处时,内阁实际上已经就是个摆设了。

内阁虽是摆设,但大学士一般兼任各部尚书又多充为军机大臣,所以大学士的权力并没有遭到挤压。