财政是一门复杂的学问，最近阅读了《以利为利-财政关系与地方政府行为》这一本书，浅尝了其中一些基本逻辑，此书主要讲中国财政制度与财政关系才过去几十年的变化，是如何引发了政府的行为以及又是如何进一步影响经济发展模式的，比较透视的讲了分税制等改革，以及乡镇企业兴盛、房地产经济发展等受到财政关系变化而获得发展的经济形态。还有一本类似的书籍，是兰老师撰写的《置身事内》，不过两书相比，《以利为利》的通俗性感觉略低一些，学术性更高些，两本书都是很好的了解中国政治经济学的书籍。

中国财政安排沿革

此书的第一个重点，即是介绍历史以来中央和地方的基本财政关系，在此为方便理解，他们可以简单的被归纳为两个阶段，六个时期：

  • 第一阶段是改革开放之前（1949-1978）：可以理解为中央政府与地方政府在强“条块”调控下的财政“收放”博弈，一收就死，一放就乱是主线。

  • 第二阶段是改革开放之后（1978-1994-至今），中央政府与地方政府在放宽地方经营独立性下的财权划分博弈，尤其以94年分税制为大的变革。

第一阶段：改革开放之前

  • 第一时期：1949年至1957年，统收统支为主的财政制度时期，即所有地方公粮，以及几乎所有地方税收，均由中央统收并调度使用。虽然54年以后进行了一些“分类分成”的中央和地方财政安排，但实际上“一五计划”期间，中央和地方的财政收入比重为80%和20%，中央占有绝大比例财政收入。

  • 第二时期：1958年至1961年，中央全面下放权限时期，即包括下放直属企业比例，各省独立建设工业体系，财政体制从“以支定收，一年一变”演变为“一定五年不变”，最直接之结果是，到1959年，中央直接征收的财政收入比重下降到只占财政总收入的20%。

  • 第三时期：1961年至1966年，中央收权时期，由于第二时期的下放导致了浮夸风等地方竞赛，故1961年开始中央将财政、劳动、货币等权利收归，并上收了地方财权，形成了中央与地方进行“总额分成”的财政体制。

所谓总额分成，就是地方将自己所有的预算收入，减去预算支出之后，按照余额占预算收入的比重，与中央进行总额分成

此项财政制度安排，实质是将地方相对增长部分的收入，亦与中央进行分享，因为如果地方的收入快速增长，但是支出不变，则其与中央的分享收入也会增加。

  • 第四时期：1966年至1978年，中央放权时期，其中：

    65年至70年，循环第二时期下放权利安排，循环导致高指标和地方竞赛；

    71年至73年，实行了短暂的财政收支包干体制，即“定收定支、收支包干、差额补贴”，通俗的来说就是收入大于支出的省份，包干上缴中央；收入小于支出的，中央进行差额补助，包干数确认后不变，地方超收或支出结余全部留归地方，短收的不再补助；

    74年至75年，实行了“固定分成、超收另定分成比例”的安排，

    75年至78年，又恢复了总额分成。

第二阶段：改革开放之后

  • 第五时期：1978年至1993年，实行财政包干制（或承包制），其基本思路，就是中央对各省的财政收入和支出进行包干，增收部分按比例留用，其主要转变点，是从过去中央依靠“条条块块”进行地方经济调控的模式，转变为地方具备稳定配置物资，管理企业权限的自主模式。在这期间，又相继出现了多种不同的包干安排（A. 总额分成：与之前类似；B. 固定比例分成，分成比例一定几年不变；C. 比例上解或比例补助：包干基础上，超收或补助部分按比例上解或补助，比例可能固定也可能递增；D. 定额上解或定额补助：大包干，收入超出定额后全部留归己用）以上安排从A到D，对地方的激励越来越强，广东省市最早实行大包干的地区，也是财力增长的最快的地区。

  • 第六时期：1994年后，实行分税制改革，即：

    第一是划分税种，分为中央税、地方税和共享税，其中：中央税包括：消费税、关税、海关代征的消费税和增值税、央企所得税、铁道，银行总行，保险总公司等部门的主要税收、央企利润；地方税包括：营业税、地方企业所得税和利润、个人所得税；共享税包括：增值税（中央75%，地方25%）、资源税（海洋石油税归中央、其他归地方）、证券交易税（各50%）

    第二是实行税收返还与转移支付制度

财政安排与经济现象

以上之文字对本书，以及此书中所呈现的新中国成立以来的财政安排，尤其是中央和地方的财政关系变化进行了简述，实际上发生的内容远比此更复杂，但我想第一步只需要理解概要以及他们所产生的主要影响即可，若需要理解细节可细读原著。

理解财政安排变化导致政府行为及经济现象变化的关键，在于引入一个词汇：地方国家公司主义，即政府的经济行为可以简单的看做一个公司，亦需要创收以及管理收支关系，在此基础上，更容易理解财政安排导致了地方政府钱袋子变化，进而产生了一系列的“创收”行为，进而引发了系列经济现象，举一些例子：

第一是中国乡镇企业的兴衰变化；

  • 80年代中国乡镇企业的兴起，从此角度可以解读为，在80年代中期确立的财政包干体制下，地方政府一方面可以获得超过包干基数的财政收入，另一方面还可以通过乡镇企业的上交利润获得预算外收入，所以存在极大的动力去兴办乡镇企业；

  • 而恰恰相反的是，90年代乡镇企业转私营之风，也可从此角度理解为，在分税制安排下，增值税大部分由中央收归，而不管企业实际上是否盈利，增值税作为一种流转税，都要征收，所以与过去财政安排相比，地方政府兴办、经营企业的收益减少了，风险反而增加了，故乡镇企业由盛转衰。

第二是中国国有企业的股份制改革变化，其理同乡镇企业兴衰变化

第三是中国房地产经济的兴衰变化

  • 首先是营业税相关的影响：在分税制之后，地方政府过去依靠企业税收的情况，变成了尤其依靠营业税的情况，因此与营业税相关的经济业态受到地方政府的踊跃参与。与增值税不同的是，营业税主要是对建筑业和第三产业征收的，其中建筑业是营业税的第一大户。所以，中国进入21世纪之后，土地开发、基础设施建设及地方建设，似乎可以看做是顺理成章之事。

  • 其次是非预算收入的影响：分税制之影响，主要在于预算内收入，所以地方政府有极大地动力通过预算外收入与非预算资金作为财政之增长点，而土地征用和出让相关的资金，则是其中最重要的来源，以此也可以解释中国30年的房地产及房价市场基本逻辑起点。

等等由财政安排变化，产生的地方政府收入变化，产生的新创收途径变化，产生的新的经济现象的变化，还有很多...

改革的扳机

从以上对于财政安排变化的介绍，以及乡镇企业、国有企业、房地产的案例可见，历史上几乎每一次中国财政安排的重大变化，都将对中国地方政府的经济动作产生非常重要的影响，并且由此诞生新的经济现象，那么不禁想问，每次都什么触发了改革的扳机？

从本书介绍的历史上看，改革扳机的触发主要有以下视角的可能解释：

第一是国家对于经济发展“死”与“活”的考虑：如在改革开放之前，财权的安排其实和经济体制的调控是密不可分的，财权一定程度上也成为了经济调控或经济体制改革的途径之一，由此会因为调控的“死”“活”管理，影响财权的安排方式

第二是中央与地方对于财权的博弈：如在改革开放后的大包干制度下，地方的财政收入比重在某些时期远超过中央，这对中央和地方的关系产生挑战，分税制后中央财政比重一跃反超，才将其现象得以缓解；而如果地方财力过于轻，无法对应的事权，亦会要求更多的财力安排。

下一个扳机？

可见的是，房地产熄火力度比较大，城投平台的债务问题也让土地相关的开发显得有部分熄火预期，那么由此诞生的土地出让部分收入波动似乎会对政府的财政收入，产生可预期的，不小的影响。

每一次收入项受到影响，在不改变现有财政安排的基础上，必将寻求新的收入项，每一次新的收入项的诞生，又会诞生新一次的经济形态。

2023.11.27于成都