本文节选自《中国经济增长的真实逻辑》 ，作者：韦森，出版社：中信出版集团
在地方财政困难、专项转移支付效率低下的现实之下，减少专项转移支付、明确事权，做到财力和事权相匹配是多年来各类文件反复提及的改革目标，但在目前各方利益博弈之下，这一改革路径很难实现。
减税可能是唯一有效的宏观政策
记者：中共十八届三中全会即将召开，各界对财税体制改革期望很大，在您看来财税改革领域最重要的是做什么？
韦森：这里面主要有两条，第一条是按照中共十八大报告第四部分经济改革第一条，改革分税制的财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。这个问题比较麻烦，中央和地方的利益博弈比较大，且牵一发而动全身，我待会再讲。第二条是，与政府的宏观政策相关联的财政政策。具体说来，政府应该考虑减税；不是结构性减税，而是总量减税。
中国政府的财政收入已经连续20多年高速增长了，目前已经达到十几万亿元。在目前中国宏观经济增速正在下行的情况下，我们的政府要转变整个思维模式，不能税收和政府财政收入只增不减。近些年来，中国企业的竞争力正在下降，被一些劳动力成本更低的孟加拉国、菲律宾、越南、印度尼西亚等东南亚国家和墨西哥、智利等拉美国家以及一些东欧国家追了上来。纺织行业的箱包、名牌西服和某些品牌皮鞋，这些都已经开始向其他国家转移。
中国企业面临的主要问题是人民币升值、税负重、劳动力成本上升。其中劳动力成本问题是刚性的，人民币升值问题我们一个国家说了不算。目前要增加中国企业的竞争力，最重要的宏观政策选项应该是减税，而不是政府花钱，无限制地扩大基建项目投资。
记者：如果减税的话，具体怎么操作呢？
韦森：如果中国经济增速继续下行，企业经营困难，就要考虑减税来增加企业的竞争力。我们说的减税，并不是各地正在推行的“营改增”中的结构性减税，也不是财政部门对中小企业的减负，而是考虑在整体上减低中国的宏观税负。具体要减哪些税种和降低哪些税率，应该是财税部门的官员和专家考虑的问题。
现在的问题是，一提到减税，总是有财税部门的官员和一些经济学家说，目前中国各级各地政府的财政收入增速都在下降，地方政府负债又很重，各地财政部门连今年的增税目标都完不成，怎么还会有减税空间？这不是空发议论么？
我觉得这个问题应该这么看：目前在中国政府财政收入的总规模中到底有没有减税空间？今年6月有媒体披露，到5月，全国共有4.6万亿元财政存款，其中3.2万亿元央行国库库底资金，1.4万亿元财政专户资金。这些数字本身就说明，与其他国家相比，中国政府不缺钱。这些数字本身说明我们有很大的减税空间。
前些日子，澳大利亚央行副行长来访，我问他：你们澳大利亚政府的财政存款都放在哪里？是联邦储备银行，还是商业银行？他笑了笑，说我们的政府哪有什么财政存款？钱总是不够用，还没到账就马上支出去了，没有这个问题。再看美国，如果美国政府有一定的财政存款，奥巴马政府还会在上个月关门十几天？我们各级各地政府有这么大的财政存款余额，且年年不断攀高，这一数字本身就说明我们还是有减税空间的。
我们有这么大的财政存款，我认为政府就可以在整体上设定具体的减税目标，比如每年减税多少，而不是增长多少，应该把减税目标写进政府工作报告。比如同样是8%，不是今年全国的财政收入增加8%，而是要减少8%。这样地方财税部门的压力会减少，工作更好做。
记者：在现在的宏观经济形势和财税体制下，这种做法现实吗？
韦森：为什么不现实？现在主要是大家没有意识到税收方面存在的问题，总是考虑政府投资和政府花钱，而没有认识到减税才是最好的宏观刺激政策。
中国经济发展到现在这个阶段，各行各业基本上都存在产能过剩，国外的订单也很难继续增加了。在现在这种宏观经济格局下，扩张性货币政策可能无效，或者说可能收效甚微。所以合宜的宏观政策可能只有财政政策，而财政政策不是继续增加政府的财政收入，同时增加政府的财政支出，而是减税。
记者：为什么说货币政策无效？
韦森：现在中国的宏观经济情势是这样的：外贸增长基本上到顶了，企业投资在下降，好的企业不缺钱，坏的企业或者那些“僵尸企业”又拿不到贷款，因为银行不敢再贷款给它们。在这种情况下，如果央行继续放松货币政策，释放出的流动性可能只有两个出路：一是地方政府融资平台，二是“僵尸企业”，资金进入这两个“黑洞”显然不会形成健康的增长。
我记得美国罗斯福政府时期的银行家、经济学家、美联储主席马里纳·斯托达德·埃克尔斯（Marriner Stoddard Eccles，1934—1948）曾说过一句话：货币政策就像一条绳子，只能拉不能推。意思是说，央行释放出再多的钱，也不能强迫企业贷款。用一句俗语来说，你可以把马强拉到河边，却不能强迫马喝水。在这方面，美国和日本都是很好的例子，美国的利率七八年维持在0.25%，日本也是长期零利率，但是经济增速一直不高。
所以现在看来，目前中国政府唯一有效的宏观政策可能是财政政策，而唯一有效的财政政策，不再是政府无限制地投资和花钱，而是减税。这说起来没有什么复杂的。
现在许多媒体在讲“李克强经济学”，有些学者还称之为“新供给学派经济学”。要学供给学派，就要学到底。美国里根政府时代采用“供给学派经济学”，其中最主要的经济学家是拉弗（Arthur B.Laffer）。在经济学中，有一个著名的“拉弗曲线”，是说政府的平均税率提高到一定水平时，税收不增反减。因为提高税率存在一个临界点，再提高就会影响到企业的经营，导致企业关门，政府就收不到税了，最终导致经济增长放慢和政府税收减少。
因此，美国供给学派的基本宏观政策理论主张，通过减税刺激经济增长，最后达致预算平衡。现在中国政府要学供给学派就要学到底，学供给学派的“真招”。从中国经济的现实来看，政府的平均税率是否已经到达拉弗曲线的那个拐点？如果是的话，政府要想在未来继续增加财税收入，就减税，而不是继续增税。
对此，实际上20世纪最伟大的经济学家凯恩斯也有过高论。凯恩斯在1931年出版的《劝说集》中就曾说过：“税收太高，就会背离其原来的目标。若有足够的时间采摘果实，减税比增税更有可能达致预算平衡。”这句话和拉弗曲线讲的是同一个道理。
集中财权做不到
记者：财力和事权相匹配多年以来一直是财税体制改革的目标。有关这个问题，您怎么看？
韦森：我关注过财政部楼继伟部长以前的观点。我支持楼部长的改革思路——财政部应该是政府财务的总管家。一个国家越走向现代化，国家的财权越向中央政府集中。西方国家的历史也证明了这一点，这似乎是现代市场经济发展的一个必然趋势。因此，我个人一直比较赞同楼继伟部长的一些改革设想。
但现在的问题是，改革开放30多年来，地方政府在发展经济过程中发挥了积极的作用，中国形成了独特的增长模式和现在这种体制安排。这种分税制的财政体制安排，被张五常、史正富和张军等经济学家认为是中国经济增长主要的制度原因。
但是，如果在未来财权上收，事权也上收，照楼部长的说法是“支出责任”也上收，那么地方的财政收入份额无疑会减少。这不但牵涉到财政权力和事权或者说支出责任的调整，实际上也涉及中国经济增长动力、增长方式和国家管理体制、政府职能转变等一系列问题，会对未来中国经济增长产生一定的影响。
譬如，目前各级各地政府负债这么大，如果把财税收入进一步上收，加上即将召开的中共十八届三中全会如人们预期的那样要改革农村集体土地的流转制度，这样无疑会减少地方政府的“卖地”收入。这样一来，只会加重地方政府的债务负担，地方政府又怎么会有更多的财源按照过去的增长模式来发展经济？如此看来，是一个牵一发而动全身的问题，目前看来还很难推行，或者说难以做到。
记者：为什么做不到？
韦森：因为如果财政再进一步集中到中央，地方政府就没有发展经济的积极性了。回顾1994年以来分税制财税改革历程，这个问题就更加清楚了。当时，我们国家的财政收入大约只占GDP的12%，全国只有5000多亿元财政收入，政府当时非常缺钱，但财税就是收不上来。当时朱镕基副总理找地方政府领导商量，要实行分税制改革，把税收激励机制搞对头，并承诺财权上收之后会给地方政府一定的补偿，然后地方政府才接受和同意改革方案的。这几年经济发展，地方政府确实是很重要的推动力量，像一个个开发总公司。如今这种税制和增长模式已经演变实行了多年，再想进一步上收财权，是不是更困难呢？地方政府会同意或服从吗？
我的一个学生是地方政府官员，前几天来我办公室聊天，他告诉我，作为地方政府的主要领导，一天到晚都是考虑如何筹钱，如这块地怎么卖，那个地方要贷新款还旧债，那个地方的支出还没有着落，整天忙得一塌糊涂，忙来忙去还是忙钱的问题。这还是在上海经济情况较好的地方。在落后地区和地方政府负债更大的地区呢？现在，各级和各地地方政府都在犯愁自己的财政收支问题，你要再想减少地方政府的税收分成，他们会干？
当然我们要看到，现在中央和地方财税分配比例中，中央财政支出的占比并不高。根据2011年财政部的财政决算报告，中央政府本级支出只占29.3%，而70.7%是通过一般性转移支付、专项转移支付和地方税收返还的形式还给了地方政府。中央政府财政收入在全国财政收入的占比大概是50%多一点，支出却只占29.3%。也就是说，中央收了“大头”、花了“小头”；地方收了“小头”，却花了“大头”。
如果未来我们的财政体制改革要进一步上收事权，那么中央政府的支出责任要增加哪些内容？对地方政府的转移支付和返还份额以及转移支付制度又将如何改革？这将是一个多方博弈、极其复杂的系统工程。中共十八届三中全会在财政体制改革上能否做出最后的决定，我们还要拭目以待。
《预算法》修订暂无进展
记者：我知道您一直非常关心《预算法》的修订。近来修订工作有什么进展，你们又做了哪些努力？
韦森：根据全国人大常委会年初确定的2013年立法工作计划，《预算法》修正案被列为今年“继续安排审议”的法律草案。全国人大官员也曾公开表示计划在8月三审。我们学界原来准备在7月召开研讨会，讨论相关的问题，但是后来得知一些问题没有达成一致意见，暂时不能上会，于是我们的讨论会也就没有开。
实际上我们在《预算法》二审稿公布后，提出了很多修改意见。现在三审推迟，也不知道我们的意见有没有被三审稿采纳，所以现在也就没有必要再次提出修改意见了。
记者：《预算法》二审稿公布之后，学界和社会各界意见很大。在你们二十几位教授提出的意见中，您认为最核心的问题是什么？
韦森：就是要加强人大对政府预算制定、实施和监督的权力，更主要的是如何坚持和完善目前央行经理国库的制度安排。这里不是央行“经理”还是“代理”国库之争，而是必须保持、坚持和完善“央行经理国库单一账户管理体制”的问题。
在这次《预算法》修正案的二审稿中，起草人巧妙地不再执着于到底央行是“经理国库”（原《预算法》第四十八条第二款和1995年通过、2003年修订的《中国人民银行法》第四条第八款确定下来的）还是“代理国库”，而是直接把原《预算法》第四十八条第二款整体删掉，代之以“国库管理的具体办法由国务院规定”，同时增加了“各级政府财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”、“各级政府财政部门负责监督检查本级国库办理的预算收入收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”这样的条款。
经过这样几个条款的综合修改和组合，起草人的目标非常明确，就是最终要改变现行的中国人民银行经理国库的制度，建立起一种财政部对预算资金有绝对支配权、委托中国人民银行代理或者选择商业银行代理中国国库管理的新体制。改变央行“经理”国库，将导致以后把管理纳税人“钱袋子”的“会计功能”和“出纳功能”集中交给财政部门一家。这将造成中国政府财政管理体制乃至国家基本制度的重大改变。
记者：就是说财政资金要在阳光下运行，受到监督？
韦森：阳光不阳光，不是文件规定就能解决的问题，而是制度保证的问题。我这里是说，至少目前我们的央行“经理”国库制，还能部分保证政府财政收支有一个第三方的审核和监督。
另外，未来《预算法》的修订要更多地发挥人大特别是人大预算工作委员(简称“预工委”)的作用。我们几个教授今年也和几个省的人大预工委的领导交流过。大家比较一致的意见是，应该“做实”人大预工委。理想的制度安排是，若能使人大预工委像美国的预算办公室和国会的拨款委员会那样全面掌控政府预算收支，那么我们的预算民主政治就能建立起来，就能够从制度上杜绝很多政府官员寻租性腐败问题。
这无疑是一项重大的政治体制改革，是一项现代国家制度的基本建设。作为关注中国现代化国家制度建设的一介书生，我们有责任提出一些建设性的意见和建议。
