裁判要旨
依照《行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的，人民法院判决行政机关承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。本案中，市政府及征收办在实施征收过程中与再审申请人签订《房屋征收产权调换补偿协议书》，后构成根本违约。最高院认为，对于未依约履行交付产权调换房屋义务而应承担的赔偿责任，二审法院以应交付房屋的市场价格为货币赔偿标准，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公平补偿原则。再审申请人以《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条、第八条为据，主张产权调换房屋价值双倍赔偿，难以成立。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行再106号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：闵某
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：魏某
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：某市政府
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：某市征收办
一审第三人、二审被上诉人：某房产公司
再审申请人闵某、魏某因诉某区政府、某市征收办不依法履行、不按照约定履行行政协议一案，不服某高级人民法院（2018）新行终190号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年12月13日组织询问后，于2019年12月20日作出（2019）最高法行申8394号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
闵某、魏某申请再审称，原审判决以《博乐市旧城区改造房屋征收产权调换补偿协议书》（以下简称《协议书》）系房屋征收部门与被征收人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》签订的征收补偿协议，不能适用《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条、第八条相关规定为由，驳回其产权调换房屋价值双倍赔偿的诉讼请求，适用法律、法规确有错误，其双倍赔偿请求应予支持。原审判决以未能提供证据证明损失发生的必然性为由，驳回其主张的可以购买门面房的权益损失明显不当。原审判决未支持其主张的逾期交房租金损失和该房租的利息损失明显错误。故请求：1.撤销中级法院（2017）新27行初1号行政判决第二项、第三项，高级法院（2018）新行终190号行政判决第三项、第四项；2.改判支持闵某、魏某要求市政府、市征收办、某房产公司共同承担产权调换房屋价值双倍赔偿责任、因协议未履行导致其权益未能实现的损失及逾期安置房屋的租金及利息损失的诉讼请求。3.一审、二审、再审诉讼费用、再审律师代理费及其他费用均由市政府、市征收办、某房产公司承担。
市政府辩称，其非法定承担责任主体。本案不应适用《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》，而应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。未能履行补偿安置协议而产生的赔偿事宜属于债权，而非物权，闵某、魏某享有的是基于合同法上的赔偿请求权。其及市征收办并非直接行为人，已经依法履职，不应承担责任。闵某、魏某主张购买门面房的权益损失，存在较大或然性，不属于应当赔偿的可预期利益。闵某、魏某要求逾期交房租金损失和利息，考虑到履约的方式及市场因素，存在不确定性，不应赔偿。故请求驳回闵某、魏某的再审申请。
市征收办在法定期限内未向本院提交意见。
某房产公司提交意见称，本案的审理结果与其无关。其不是《协议书》的签订主体和相对人，也不是该行政诉讼案件的当事人，随列为第三人。请本院依法作出公正裁决。
本院认为，本案诉讼系因再审申请人闵某、魏某认为再审被申请人市政府、市征收办不依法履行、不按照约定履行于2012年7月11日所签订的《协议书》而提起。案涉争议属于行政协议履行争议。闵某、魏某的诉讼请求为：1.确认市政府、市征收办不依法、不按照约定履行已签订的《协议书》，解除该《协议书》；2.市政府、市征收办按应安置房屋现价值双倍赔偿其4499220元，并赔偿其按照双方协议约定可按低于市场价购买门面房的权益未能实现的损失369495元；3.市政府、市征收办赔偿逾期交付安置房屋租金及利息损失合计571150元（自2014年7月11日至2017年9月11日）；4.市政府、市征收办同某房产公司共同承担前述赔偿责任；5.本案全部诉讼费用由市政府、市征收办承担。
在再审程序中，各方当事人并未对一、二审法院查明的本案事实提出异议。经一、二审法院查明，市征收办作为征收人（甲方）与被征收人闵某、魏某（乙方）于2012年7月11日所签《协议书》约定：“被征收人房屋产权情况：房屋产权性质为私有，商用……产权调换的房屋及权属：产权调换：按照实际建筑面积，实行1:1置换的原则，给予被征收人同等面积的房屋进行实物安置。1、非住宅：一层原址面朝北京路，面宽8.5m，临街独立经营门面房。乙方调换商业用房一套，乙方原住房面积62.10㎡一层，待调换房竣工交付使用办理入住手续时，按实际安置房屋的建筑面积折算差价多退少补……3、如乙方还需购买多余面积，按市场价优惠15%,且不含土地使用费。购买面积不超过62.10㎡，由乙方自主决定……甲方施工图纸出来后，第一时间提供给乙方，乙方提出合理化建议，甲方应采纳。图纸确定后附协议后。两年内回原址。”《协议书》签订后，闵某、魏某依约将房屋交付拆迁。某房产公司在被征收房屋原址建设华泰明珠商住楼。该商住楼竣工后，某房产公司将部分房屋自行销售，并拒绝交付安置房屋。
对于闵某、魏某请求解除《协议书》的诉讼请求，因市征收办事实上已不能履行《协议书》约定的交房义务，构成根本违约，故一审法院依据《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项的规定判决解除该协议及二审法院维持该项判决，并无不当。
赔偿责任问题为本案的核心争议。依照《行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的，人民法院判决行政机关承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。”《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”对于是否应判决产权调换房屋价值双倍赔偿的问题。《协议书》载明的安置补偿方式为产权调换。对于市征收办未依约履行交付产权调换房屋义务而应承担的赔偿责任，二审法院以应交付房屋的市场价格为货币赔偿标准，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公平补偿原则。闵某、魏某以《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条、第八条为据，主张产权调换房屋价值双倍赔偿，难以成立。该解释系为正确、及时审理商品房买卖合同纠纷案件而制定。依照该解释第一条的规定，该解释所称的商品房买卖合同是指房地产开发企业将尚未建成或者已竣工的房屋向社会销售并转移房屋所有权于买受人，买受人支付价款的合同。本案中，《协议书》签订的背景是国有土地上房屋的征收与补偿，另一方当事人系房屋征收部门，在法律属性上与商品房买卖合同或者拆迁人与被拆迁人依照《城市房屋拆迁管理条例》订立的拆迁补偿安置协议迥异，故一、二审法院对双倍赔偿请求未予支持，并无不当。对于是否应判决可购买门面房权益损失赔偿的问题。从《协议书》关于“甲方施工图纸出来后，第一时间提供给乙方，乙方提出合理化建议，甲方应采纳”的约定看，在该协议签订时，用于产权调换的安置房面积尚不确定，且本案并无证据证明确定的相关施工图纸附在《协议书》后，故闵某、魏某主张的该项损失并乐市征收办在签订协议时预见到或者应当预见到的因违反该协议可能造成的损失。因此，一、二审法院对可购买门面房权益损失的赔偿请求未予支持，亦无不当。对于是否应判决逾期交付安置房屋的租金及利息损失赔偿的问题。本案并无证据显示闵某、魏某与博乐市征收办就两年内未回原址的违约责任另行约定。《协议书》载明被征收房屋性质为商用，用于产权调换的安置房屋为非住宅，故闵某、魏某主张的安置房屋租金损失属于未依约交付产权调换房屋对其造成的损失。该损失为市征收办在签订《协议书》时预见到或者应当预见到的因违反该协议可能造成的损失。一、二审法院对闵某、魏某请求赔偿逾期交付安置房租金损失的诉讼请求不予支持，属于适用法律错误。由于一、二审法院在此问题上适用法律错误，导致对安置房屋的出租情况、租赁价格等相关需要查明的案件基本事实均未予审查认定，构成认定基本事实不清。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，裁定如下：
一、撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院（2018）新行终190号行政判决；
二、撤销新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院（2017）新27行初1号行政判决；
三、本案发回新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院重新审理。
审 判 长 骆 电
审 判 员 李纬华
审 判 员 夏建勇
二〇二〇年九月二十七日
书 记 员 韩 歧