裁判要旨
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本案县政府将某路段集体土地出让给第三人家具城作为建设用地，但没有依法办理相关审批手续，该行政行为违法，但考虑公共利益，不予撤销。
裁判文书
最高人民法院
行政判决书
(2020)最高法行再359号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张某
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：县人民政府
第三人：某家具厂
再审申请人张某因诉县政府出让国有土地使用权通知一案，不服省高级人民法院（2019）豫行终630号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年6月16日作出（2019）最高法行申12778号行政裁定提审本案，并于2020年8月10日立案，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
某市中级人民法院一审查明，张某系某村村民，在太康县谢安路××北××一块承包地。2002年4月16日，原太康县国土资源局与某家具厂签订《国有土地使用权宗地出让合同》将位于太康县××××段面积为5236平方米（合计7.854亩）土地出让给该家具厂，出让年限为50年。2002年7月8日县政府作出太政土〔2002〕9号《太康县人民政府关于协议出让国有土地使用权的通知》（以下简称太政土〔2002〕9号《出让通知》），该通知载明,根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，经研究同意出让给家具厂国有土地5236平方米（合7.854亩）作为该家具厂建设用地。出让年限为50年。2002年7月16日、2006年8月16日，该家具厂分别向河南省太康县财政局缴纳土地款60万元、558098元。2002年8月19日，县政府就上述地块为该家具厂颁发国有土地使用证。张某原承包地在上述地块范围之内。另查明，家具厂在该地建房使用至今，在使用该地期间每年向张某支付“租金”，该地现位于城区内，两侧均已建起房屋。
市中级人民法院一审认为，集体土地只有在经过依法征收程序转化为国有土地之后，政府才有权进行出让，县政府作出的太政土〔2002〕9号《出让通知》涉及土地包括张某的原承包地，县政府并未提供充分证据证明已经对张某的承包地依法实施了征收，在此情况下，其作出太政土〔2002〕9号《出让通知》，将包含张某承包地在内的土地出让给家具厂，显然缺乏事实根据，不符合法律规定。但是，对被诉行政行为作出否定性评价并不意味着该行政行为必须撤销。在太政土〔2002〕9号《出让通知》作出后，家具厂实际向政府缴纳土地出让金110余万元，基于对政府机关的信赖，已经在该地建起楼房使用多年，案涉土地的建设既成事实，两侧也均建起房屋，该地已经不再具有耕地的属性，实际也已经被政府规划为建设用地，撤销太政土〔2002〕9号《出让通知》增进的法律利益远小于将会给公共利益造成的损失，对于张某要求撤销上述通知的诉讼请求，不应予以支持。综合本案实际情况，应当以确认太政土〔2002〕9号《出让通知》违法并责令县政府采取相关补救措施为宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条的规定，判决：一、确认县政府2002年7月8日作出的太政土〔2002〕9号《出让通知》违法；二、责令县政府在判决生效后三个月内采取补救措施。
张某不服一审判决，提起上诉。省高级人民法院二审查明的事实与一审一致。
省高级人民法院二审认为，一、张某对案涉土地享有承包经营权,因承包经营的土地被占用,承包经营权受到侵害,其有权对占用土地行为提起诉讼。占用土地行为一般是基于依法征收或其他的行政行为所致,本案中没有证据证明案涉土地被依法征收,张某可以对其他的行政行为提起诉讼。二、2002年4月16日，原县国土局与家具厂签订国有土地使用权出让合同,将案涉土地按照规划建设用地出让给家具厂,并收取了土地出让金。被诉的太政土〔2002〕9号《出让通知》的作出时间在2002年7月8日，发生在出让合同签订之后，是对出让合同内容的通知行为，太政土〔2002〕9号《出让通知》本身并没有对当事人增设新的权利和义务，对当事人的权利义务不产生实质影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：一、撤销市中级人民法院（2018）豫16行初317号行政判决；二、驳回张某的起诉。
张某申请再审称：县政府未经任何征收程序，作出太政土〔2002〕9号《出让通知》，将包含张某承包土地在内的集体土地出让给家具厂，对权利义务产生实际影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。二审认为张某可以对其他占用土地行为提起诉讼，但并未明确是何行为。在提起本案诉讼之前，曾就原县国土局为家具厂颁发的国有土地使用权证提起行政诉讼，已经另案生效行政裁定驳回起诉。本案二审裁定驳回起诉，使张某无法再进行权利救济。综上，二审裁定驳回起诉，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销二审裁定，改判撤销县政府太政土〔2002〕9号《出让通知》。
县政府未提交答辩意见。
家具厂答辩称，县政府作出太政土〔2002〕9号《出让通知》后，家具厂基于对政府的信赖，已及时缴纳土地使用权出让款，并取得建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、房产证等，在案涉土地上建成楼房，实际使用多年，对家具厂的信赖利益应依法保护。家具厂在一审答辩时提交的《河南省人民政府办公厅关于土地专项清查中违法违规历史遗留问题的处理意见》（豫政办〔2006〕101号）可以证明即使找不到案涉土地的征收文件，但在2002年7月1日前政府已经与开发商或者用地企业签订书面项目开发协议并实施建设的，可以继续以协议方式供地。故二审裁定驳回张某的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。
本院经审理，对一、二审查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。该法第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，县政府作出太政土〔2002〕9号《出让通知》，同意将包括张某原承包地在内的5236平方米土地出让给家具厂作为建设用地，但未能提供证据证明已履行法定的农用地转用审批手续和征地审批手续，亦未能证明已对张某依法补偿。因此，县政府作出的太政土〔2002〕9号《出让通知》，违反上述法律规定，损害张某实体权益，依法应当予以撤销。
县政府作出太政土〔2002〕9号《出让通知》后，家具厂已实际缴纳土地出让金110余万元，并在该地块建起楼房使用多年。如判决撤销太政土〔2002〕9号《出让通知》，案涉土地亦不具有恢复耕地的客观条件，且会给城市规划等公共利益造成损失。一审判决确认县政府太政土〔2002〕9号《出让通知》违法并责令县政府在判决生效后三个月内采取补救措施，并无不当。二审裁定撤销一审判决，驳回张某的起诉，认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。
综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销河南省高级人民法院（2019）豫行终630号行政裁定；
二、维持河南省周口市中级人民法院（2018）豫16行初317号行政判决。
一、二审案件受理费100元，由河南省太康县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 袁晓磊
审 判 员 聂振华
审 判 员 马鸿达
二〇二〇年十一月十六日
法官助理张海婷
书 记 员王绍莹