从筚路蓝缕到满园花开
——全国检察机关深入开展公益诉讼司法实践探索纪实
“现在出发，去看昆仑的‘儿子’——可可。”9月17日一早，记者就收到这样一条“诗意”的信息。青海省三江源地区检察院检察官姜波又要从西宁出发，前往可可西里地区开展新一轮的生态环境公益诉讼实地调查了。
记者日前从最高人民检察院了解到，自2017年7月1日检察公益诉讼工作全面开展以来，全国检察机关已办理各类公益诉讼案件80余万件。而这“80余万”的背后，是全国公益诉讼检察官们奔波忙碌的身影。
检察公益诉讼制度，是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果，是在全面依法治国的时代背景下，运用法治思维和法治方式解决侵害公益的突出问题，助推国家治理体系和治理能力现代化的制度设计。如今，经过数年持续推进，公益诉讼检察工作已全面发展，办案量稳步增长，办案质效也在不断提升。这场生动的司法实践，也为制定专门的检察公益诉讼法提供了高质量的实践样本。
顶层设计催生鲜活司法实践
探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党中央作出的重要决策部署。
2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。
2015年5月5日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议，审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，顶层设计成形。
同年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高检在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的提起公益诉讼试点。截至2017年6月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件。
2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼制度被明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。
经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段，检察机关提起公益诉讼制度改革成为全面深化改革的典型样本，走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。
从办案数量来看，2018年，全国检察机关办理公益诉讼案件突破10万件，2019年为11万余件，2020年达到15万余件，2021年为16.9万件，2022年为19.5万件。
从办案领域来看，检察公益诉讼的法定领域从民事诉讼法、行政诉讼法授权时的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让，拓展到包括英烈保护、未成年人保护、安全生产、军人地位和权益保障、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、农产品质量安全、妇女权益保障、无障碍环境建设等“4+10”领域，并继续向文物保护等新领域拓展。
从办案效果来看，2017年7月至2022年6月底，全国检察机关通过办理公益诉讼案件，督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原约786万亩，回收和清理各类垃圾、固体废物4584万余吨，追偿修复生态、治理环境费用93.5亿元；督促查处、回收假冒伪劣食品约182万千克，查处、回收假药和走私药品约6万千克；督促保护、收回国家所有财产和权益的价值约159.5亿元，追缴国有土地出让金约337.2亿元，收回被非法占用国有土地5.8万亩……
理念创新助力办案质效提升
一组组数据的背后是数十万案件的支撑。与工作开展初期相比，如今公益诉讼检察的发展逐步由过去的高增速发展转向质量效益优先的高质量发展，在积极稳妥拓展领域范围基础上更加突出各个重点领域深耕细作。
今年的上，最高检党组书记、检察长应勇指出，公益诉讼检察重在突出“精准性”“规范性”，突出抓好法定领域办案工作，多办有影响、效果好的案件，敢于以“诉”的确认体现司法价值引领。
如何实现高质量发展，上级检察机关不但要创新理念，更要带头办案。仅2021年，最高检就直接立案办理公益诉讼案件6件，各省级检察院直接立案办理案件104件，实现了省级院自办案件立案全覆盖，推动了一系列重大公益受损问题得到解决。
2020年12月24日，最高检直接办理的公益诉讼第一案——万峰湖专案召开公开听证会并宣布结案。
专案虽已结案，但并没有彻底划上句号。结案后，广西、云南、贵州三地检察机关持续开展“回头看”，继续办理了一批保护万峰湖流域生态环境的公益诉讼案件，确保环境污染问题不反弹。
检察公益诉讼是督促之诉、协同之诉，在办案中又是如何体现？制度全面开展以来，最高检党组深刻领会习近平总书记关于检察公益诉讼的系列重要论述和指示精神，坚持理念引领实践并总结完善，形成了一系列公益诉讼检察工作理念：
——双赢多赢共赢。公益诉讼检察并非“零和博弈”，本质是通过加强对公益损害问题的监督，助力政府部门依法行政，共同维护人民根本利益，得到各方面大力支持。6年来，这一理念从最初的履职要求层面延展到最终效果实现层面，从对检察机关履职要求演变为多方共识，从检察机关与政府及其部门共赢扩展到立法、执法、司法等整个治理共同体共赢。行政机关从最初的不理解到支持配合，再到主动要求监督、寻求公益诉讼在行政执法手段不足时提供法治赋能，彰显党中央推进全面依法治国的巨大成效。
——诉前实现保护公益目的是最佳司法状态。实践中，检察机关充分运用党领导一切这个最大的政治优势，积极有力促进行政机关发挥主动纠错机制作用，以磋商或者检察建议等非诉方式督促协同行政机关开展前端治理，推动绝大多数案件在诉前环节得以解决。2017年7月至2022年底，全国共制发公益诉讼诉前检察建议58.4万余件，行政机关诉前阶段回复整改率达到99.8%。
——持续跟进监督。为保证办案效果，检察机关注重从诉前程序、到提起诉讼再到判决执行，一个环节一个环节持续跟进，并把全流程整改效果的“回头看”作为“规定动作”，努力让受损公益得到恢复。同时要求从个案办理，延伸到类案和区域整治，并促进形成和完善长效治理机制。
值得一提的是，实践中，提起诉讼作为检察公益诉讼监督的“后手”，一方面增强了诉前检察建议的监督刚性；另一方面对于“硬骨头”“老大难”案件，能够更有效推动问题整改。起诉案件的办理能够以“诉”的确认更好实现司法价值引领，有利于推动公益诉讼办案各环节质效提升。最高检曾专门发布一批，对于公益诉讼实践中一系列典型性、普遍性问题给出了具有指引性的法律认定标准。
倾心尽力服务大局呵护民生
2023年正月初八，为加快推进长江流域船舶污染治理公益诉讼专案办理工作，最高人民检察院副检察长、专案组组长张雪樵带队赴长江沿线六省（市）开展实地调研和重点案件督办工作，推动实现多部门协同，全流域联动治理。
公益诉讼全面推进中，检察机关始终围绕中心服务大局，充分发挥公益诉讼检察促进国家治理独特制度效能。
比如大江大河的保护治理，管根本、管长远的还要靠制度、靠法治。近年来最高检连续召开服务保障长江经济带发展检察论坛，今年4月联合水利部举办首届服务保障黄河国家战略检察论坛，构建水行政执法与刑事司法、检察公益诉讼相衔接的生态保护大格局，助力推动黄河流域生态保护和高质量发展。一系列跨区域司法保护协作机制已建立，一大批案件的办理让长江、黄河流域生态环境肉眼可见地变好。
比如主动服务乡村振兴战略。江苏、河南、江西等地聚焦乡镇农田灌溉设施、农业废弃物回收处置、乡村人居环境整治、乡镇桥梁安全等突出问题，持续加大公益诉讼办案力度，激发乡村振兴动能。最高检与农业农村部、乡村振兴局建立协作机制，指导各地检察机关围绕农村耕地保护、人居环境整治、食用农产品安全、精准识贫扶贫等问题，开展服务“三农”专项监督活动，加大办案力度。
公共利益归根结底是人民的利益，公益诉讼作为一项着眼于维护公共利益的司法制度，从政治上看是一项党的民心工程。
为此，最高检先后部署“保障千家万户舌尖上的安全”“公益诉讼守护美好生活”“为民办实事 破解老大难”公益诉讼质量提升年等专项监督活动，这些活动都聚焦人民群众在生态环境、食品药品安全、安全生产等方面的最切身需要，解决人民群众的操心事、揪心事、烦心事，助力厚植党的执政基础。
2022年，江苏、云南等地检察机关积极参与打击养老诈骗专项行动，江苏共立案办理虚假宣传销售保健品等民事公益诉讼案件38件，向行政机关制发诉前检察建议12件。
江西检察机关深入推进无障碍环境建设公益诉讼专项监督，共立案办理相关案件346件，发出诉前检察建议280件，督促清除盲道障碍物3804处，增设、完善停车位、卫生间、电梯、引导标识、坡道、低位服务台等无障碍公共设施3562处。
此外，各地检察机关围绕公共安全、水资源保护利用、特定群体权益保护、非法采矿、违规销售激素、麻醉、精神药品等方面开展系列专项监督活动，解决了一大批涉民生领域的突出问题。
打造一支公益诉讼检察精兵
5月31日至6月2日，第一届全国检察机关公益诉讼检察业务竞赛举办，经过激烈比拼，江苏省无锡市锡山区检察院检察官莫斯敏等10人荣获“全国检察机关公益诉讼检察业务标兵”称号。
“功以才成，业由才广”，最高检坚持把队伍建设作为战略性、基础性工程，以精益求精、止于至善的要求，提升业务素能，为公益诉讼检察工作提供强有力的人才和智力支撑。
——优化案件质量评价，坚定发展方向。推进公益诉讼检察工作规范化运行，突出质效优先工作导向，推动公益诉讼检察工作高质量发展。海南省检察机关积极构建公益诉讼检察办案数量、质量、效果、效率“四位一体”的办案评价体系。
——强化业务素能，推动队伍专业化建设。深化队伍建设，优化队伍管理，全面加强公益诉讼工作现代化建设。福建、河南、吉林等省检察院出台组建检察机关公益诉讼检察人才库的办法通知，选拔人才充实公益诉讼检察人才库。
——部署检察办案廉政风险防控工作，改进队伍作风。2022年7月，最高检下发《公益诉讼检察七条禁令》，在工作要点中明确要求各地深入贯彻落实，严格落实“两个责任”，真正做到严管厚爱。
司法实践为专门立法奠定坚实基础
“检察公益诉讼专门立法之后，我们办案的底气就更足了，实践中存在的调查取证、阅卷等难题也有望得到很好的解决。”今年9月7日，十四届全国人大常委会立法规划发布，检察公益诉讼法被列入一类项目。谈到此事，湖南省检察院八部主任姚红难掩内心的激动与期待。
检察公益诉讼是一项新制度，检察机关坚持实践探索与理论创新同步推进，为检察公益诉讼专门立法奠定了坚实基础。
目前，包括民法典在内的22部法律对检察公益诉讼制度作出明确规定。
▶2018年3月，“两高”联合印发。
▶为规范海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件办理，“两高”于2022年5月联合印发。
▶针对公益诉讼检察办案实践中存在的规范依据分散、操作性不强的问题，最高检于2021年7月发布实施，为办案提供了全流程、体系化的规范依据。
此外，29个省级人大常委会作出加强公益诉讼检察工作的决议或决定，为当地检察机关、审判机关积极稳妥探索拓展提供了依据。
同时，在办案中，检察机关坚持问题导向，不断创新工作机制，也为专门立法探索了很多成功经验。
——针对公益损害问题往往跨不同区域、分散治理效果不佳的问题，建立跨区划协作机制。最高检制定出台了《检察公益诉讼跨行政区划管辖指导意见（试行）》；推动建立全国重要江河湖泊跨区划行政公益诉讼管辖协作机制，长江流域21个省界断面已全部会签协作机制。
——针对基层办案压力阻力较大的问题，完善一体化办案机制。如江西省检察院制定了《关于建立公益诉讼一体化办案机制的指导意见（试行）》，优化以省级院为龙头、市级院为主干、基层院为基础的上下一体、统一指挥、统一调配、运转高效的办案格局。上海市检察院制定调用辖区检察人员办案细则、案件质效评定办法、线索平台管理规章等文件，建立一体化办案、繁简分流、简案快办、案件质效评定等机制。
——针对公益损害调查取证难的问题，以科技赋能提升调查质效。最高检与中国科学院成立生态环境鉴定联合实验室，江苏、浙江省检察院分别与本省生态环境厅成立公益诉讼司法鉴定联合实验室等。
——针对一开始检察公益诉讼工作不为外界所了解的情况，创新社会支持机制。各地检察机关积极推广诉前圆桌会议、听证、公开宣告、现场送达等多种方式，不断提升公益诉讼的公众参与度和公信力。最高检推动建设“益心为公”检察云平台，已在全国全面推开，截至今年上半年平台已有正式志愿者7.6万余人，已提报线索1.1万余条。
理论研究领域，公益诉讼理论研究领域也正在凝聚越来越多理论共识，为制定检察公益诉讼法提供理论支撑。目前，最高检已在中国政法大学、西北政法大学、湘潭大学、郑州大学、华东政法大学设立五个检察公益诉讼研究基地。上海、天津、湖南等10个省级检察院也与相关高校成立了公益诉讼研究中心。最高检连续多年在检察理论研究课题与应用理论研究课题中设置公益诉讼专门立法课题，2022年将公益诉讼专门立法作为重大课题。
“制定检察公益诉讼法，是健全完善中国特色公益诉讼检察制度，规范检察职权依法运行的必然要求。而80余万件检察公益诉讼案件的办理，成功探索了检察公益诉讼不同于传统民事诉讼、行政诉讼的特点规律，凝聚了检察机关、审判机关、行政机关及社会组织和律师等各界共识，为立法完善积累了有益司法经验。”最高检第八检察厅副厅长徐全兵告诉记者。
来源：检察日报社