本文选自《市场监管执法典型案例精解》一书，北京市道可特律师事务所编著，中国工商出版社出版。
关键词：投诉 举报 复议利益 职业索赔人
分析要旨
1. 投诉是为了维护自身合法权益而向行政机关反映具体事件，要求行政机关履行法定职责。举报是为了让行政机关惩处客观存在的违法行为，该违法行为不一定直接侵害自身合法权益。区分“投诉”和“举报”的关键是反映违法行为是否为了维护与自身直接关联的合法权益。在执法实践中，投诉与举报是不同的诉求，对应不同的处理程序，有可能承办部门亦不同。
2. 对于并非为生活需要而购买商品，而是以营利为目的“职业索赔”，不应视作一般意义上的消费者，不能以消费者的身份得到法律保护。“知假买假”和“挟假牟利”是“职业索赔人”最显著的行为特征，对“职业索赔人”应予以引导和规范，对其牟利性打假行为予以逐步遏制。
3. “职业索赔人”一般会针对同一领域的同类型事项向市场监管部门大量进行投诉举报，再就市场监管部门的处理或者不处理行为以及由此衍生的一些其他事项不断提起行政复议。故在审理时，简单的就个案进行审理显然不符合案件全部事实，复议机关应全面并综合地予以考量，判断行政复议申请人是否具有值得保护的复议利益。
核心法条
1.《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（以下简称《投诉举报暂行办法》）第三条、第九条〔注：现行有效的规章为《市场监督管理投诉举报处理暂行办法（2022年9月修正）》第三条、第九条〕；
2.《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）第二条；
3.《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第一条、第二条；
4.《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十一条、第四十八条。
基本案情
2021年6月2日，某市某区市场监督管理局（以下简称某区市监局）收到“周先生”的12345热线电话登记单，称其当日下午在某超市（以下称被举报人）购买的食品已经过期，要求予以查处，商家退货赔偿。次日，某区市监局对被举报人进行现场检查，现场未发现周某反映的销售过期食品问题。被举报人出具情况说明称，其对于周某反映的销售过期食品的情况不予认可，周某无法提供实物小票等相关证据，其不接受调解。
某区市监局根据电话登记单内容，认为其提出的是举报，按照举报处理程序办理，因现场检查未发现周某反映的被举报人销售过期食品问题，周某亦未能提交相关证据材料，现有证据不足以证明被举报人存在销售过期食品的违法行为，故依法作出不予立案决定，并于当日电话告知周某。
周某不服，认为某区市监局未在法定期限内告知其投诉处理结果违法，向某市市场监督管理局（以下简称某市市监局）申请行政复议。某市市监局认为，周某提出的本案行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十一条第一项规定的行政复议受理条件，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回其行政复议申请。
另外，2020年至2021年，某区市监局经查共接到周某通过5个不同电话号码提起的投诉举报案件41件，均反映销售过期食品问题。在此时间段内，周某向某市市监局提起行政复议共27件，均为其不服某区市监局对其投诉举报超市销售过期食品的处理。
焦点分析
本案的争议焦点问题主要有：其一，投诉与举报的认定及区别；其二，职业索赔人的身份认定；其三，职业索赔人的复议利益。
一、投诉与举报的认定
《投诉举报暂行办法》第三条规定：“本办法所称的投诉，是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。”该规定明确了投诉与举报的定义范围。具体在执法实践中，投诉与举报是不同的诉求，对应的也是不同的处理程序，有的地方有可能承办部门也不同。
参照《最高人民法院行政法官专业会议纪要六（投诉领域）》：“投诉与举报的区分标准：公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关依法查处的，属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系。公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益，请求行政机关依法查处的，属于举报。举报人与行政机关对其举报作出或者未作出处理的行为无法律上的利害关系。”投诉，是为了维护自身合法权益而向行政机关反映具体事件，要求行政机关履行法定职责。举报，是为了让行政机关惩处客观存在的违法行为，该违法行为不必须直接侵害自身合法权益。区分“投诉”和“举报”的关键点是：反映的违法行为是否为了维护与自身直接关联的合法权益。[1]
《投诉举报暂行办法》第九条第一款规定：“投诉应当提供下列材料：（一）投诉人的姓名、电话号码、通讯地址；（二）被投诉人的名称（姓名）、地址；（三）具体的投诉请求以及消费者权益争议事实。”投诉的前提是消费者与经营者之间存在具体权益争议，一般表现为消费者要求经营者进行退款、退货、赔偿具体金额等情形。虽然形式上包含投诉请求，诸如“依《消费者权益保护法》请求调解”[2]“按照相关规定进行赔偿”[3]“进行调解赔偿”[4]等，但是并不属于具体的投诉请求。投诉请求应当是解决相关消费权益争议的请求。
本案中，一方面，周某没有提供其作为投诉人的姓名、通讯地址等信息，亦未提出体现其“与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议”的投诉请求。另一方面，在案证据仅能证明周某自某超市购买食品并向被市场监管部门反映相关问题及提出诉求，无法证明周某就此与某超市发生消费者权益争议而与某超市进行过协商等程序进而请求市场监管部门处理该争议。而且，某区市监局电话联系要求其提供证据，但是，周某无正当理由未能提供。鉴于周某并未向某区市监局提供《投诉举报暂行办法》第九条第一款规定的投诉材料，故不应认定为周某向市场监管部门提出了投诉。因此，某区市监局并不存在启动投诉程序进行受理告知等法定职责的条件，某区市监局按照举报程序处理周某提出的涉案违法线索，依法决定不予立案，并无不当。
二、职业索赔人的认定
《消费者权益保护法》第二条规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护。” 《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确：“对恶意举报非法牟利的行为，要依法严厉打击。”对于并非为生活需要而购买商品，而是以营利为目的“知假买假”“职业打假”“职业索赔”，不应视作一般意义上的消费者，不能以消费者的身份得到法律保护。
近年来，以“打假、维权、反欺诈为名、行牟利之实”的职业投诉举报呈现团伙化、专业化、规模化、商业化的特征和趋势，出现了越来越多的职业索赔人和职业打假集团，“职业索赔人”和“职业索赔人集团”，由“职业索赔人”群体及其引发的诉讼出现了许多新的发展和变化。这些“职业索赔人”和“职业索赔集团”的动机并非净化市场，形成有效的社会监督作用，而是企图钻法律的空子，利用惩罚性赔偿的法律规定为自身谋取暴利或借机对商家进行敲诈勒索，更有甚者出现夹带商品、调包商品、对商品做手脚等情形，不仅严重困扰企业正常的生产经营秩序，影响营商环境，且滥用投诉举报、信息公开、复议诉讼、监察投诉、信访等权利，一定程度上大量挤占了有限的行政资源和司法资源。[5]在食品、广告等领域甚至出现“造假”式的索赔和举报行为，已涉嫌构成违法犯罪。这些行为已经严重违背诚信原则，无视司法权威，浪费司法资源，对于这种“以恶治恶”的所谓“监督行为”，应对“职业索赔人”予以引导和规范，对其牟利性打假行为予以逐步遏制。
在法律层面上，“职业索赔人”并非法律概念，从字面意义理解，其应系明知即将购买的商品或服务存在瑕疵或者缺陷，仍然购买和接受服务，并以此为职业牟利的购买者。普通消费者在日常生活中，也会买到假货，但不会持续高频率地买到假货，更不会投入资本持续地“知假买假”，并以惩罚性赔偿为获利手段，因此“知假买假”和“挟假牟利”是“职业索赔人”最显著的行为特征。根据“职业索赔人”的行为特征，认定购买者“职业索赔人”的身份时，应综合考虑购买商品的数量、用途、频率，以及购买者诉讼的数量、频率和事由等方面。[6]鉴于“职业索赔人”购买商品时，对商品的辨识能力及证据留存能力均高于普通消费者，故对其负有举证证明责任的相关待证事实，市场监管部门应从严审查证据，并结合相关事实，综合认定是否达到高度盖然性的程度。
本案中，仅仅在某区市监局的管辖范围内，2020年至2021年间就接到周某通过5个不同电话号码针对销售过期食品这同一问题，主张退货和惩罚性赔偿提起的投诉举报类案件41件，还不包括其他类型的投诉举报，其中向某市市监局提起行政复议27件。根据在案证据显示周某持续进行了大量同类型的投诉举报，难以认为其购买目的是为生活消费需要，故认定周某属于“职业索赔人”符合社会常理。
三、职业索赔人的复议利益
《行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”根据以上规定，行政复议的目的主要是防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。自身合法权益受到行政行为侵害，实质形成行政争议是公民、法人或者其他组织提起行政复议的前提和基础。
本案中，周某针对同一领域的同类型事项，向某区市监局大量进行投诉举报，然后针对某区市监局的处理或者不处理行为以及由此衍生的一些其他事项不断提起行政复议。故在审理本案中，简单的就个案而审理显然不符合实际需要，复议机关应全面并综合的予以考量。
从周某所提起的行政复议与法律规定的合法权益是否有关来看，复议机关综合周某已经提起的数十件案件来审查本案的基础法律事实，对于涉案产品，不能认定申请人购买的目的是为了其自身的生产、生活或者科学研究等正常需求，难以认定其具有复议利益，享有申请复议的权利。
从行为方式和特点来看，周某投诉举报的目的也不具有正当性，其提起行政复议已成为工具性的手段，将具有保护公民合法权益的行政复议变异为个人牟利手段，以投诉举报和行政复议向销售者施加压力，从而牟取利益，因而并没有值得保护的复议利益。
因此，周某不属于维护自身合法权益的投诉举报者，其对某区市监局的处理行为或者不处理行为及由此衍生的其他行为或事项均不具有复议利益，周某提起的本案行政复议申请不符合法定的行政复议条件，某市市监局依法驳回其行政复议申请。
然而，需要注意的是，因本案未进入司法程序，无从知道人民法院对该案的观点。但是，《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第三条规定：“因食品、药品质量问题发生纠纷，购买者向生产者、销售者主张权利，生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的，人民法院不予支持。”以及《最高人民法院办公厅对十二届全国人大五次会议第5990号建议的答复意见》（法办函[2017]181号）中关于“对知假买假行为如何处理、知假买假者是否具有消费者身份的问题”的答复，认为“考虑食药安全问题的特殊性及现有司法解释和司法实践的具体情况，我们认为目前可以考虑在除购买食品、药品之外的情况，逐步限制职业打假人的牟利行为”。
从以上司法解释规定及相关司法精神来看，在消费者权益的民事纠纷案件中，其一，限定了领域。一方面，食品、药品是直接关系人体健康及安全的特殊、重要的消费产品，在食品、药品领域的“知假买假”行为，因其所涉领域的特殊性，一般不应以职业索赔人牟利性打假而否定其在食品、药品领域中的消费者身份，其要求赔偿的行为一般不为法律禁止。[7]另一方面，普通商品领域的“知假买假”索赔，或行为人非出于食用目的购买食品、药品的，因其购买行为不属于为生活消费需要购买商品，法院也有可能认定其不具备消费者主体资格，不能要求惩罚性赔偿[8]。另外，也有法院从诚实信用原则、社会主义核心价值观，认为司法解释支持“知假买假”，目的是为了维护消费者的合法权益，净化食品市场。当购买者的行为已背离立法维护消费者合法权益的初衷，有悖诚实信用的基本原则，知假买假行为人利用经营者的疏忽变相牟利，与社会主义核心价值观背道而驰，大量起诉浪费了司法成本，对其惩罚性赔偿的主张不予支持。[9]
其二，限定了类型。因质量问题，对于标签瑕疵类，未能举证证明涉案产品的标签瑕疵或标识影响食品安全并对其造成了误导，人民法院也不支持“知假买假”的索赔主张。[10]也就是说，即使在民事纠纷中，人民法院对于“职业索赔人”的观点也是有分歧的。在行政纠纷中，知假买假行为人通过大量的投诉举报使用行政资源，之后又通过提起大量的复议诉讼，其是否有值得保护的诉的利益，对此，人民法院未有定论。鉴于此，市场监管部门和复议机关在对“职业索赔人”的认定及其复议利益保护上，还需要综合考虑个案情况审慎判断。
脚注（上下滑动查看）
[1] 参见最高人民法院(2017)最高法行申281号行政裁定书。
[2] 参见北京市丰台区人民政府丰政复字〔2020〕53号、〔2020〕62号驳回行政复议决定书。
[3] 参见北京市市场监督管理局京市监复〔2021〕136号行政复议决定书。
[4] 参见北京市市场监督管理局京市监复〔2021〕1132号、〔2022〕105号行政复议决定书。
[5] 关于职业打假、职业索赔的现状及其认定相关问题，可以参见《最高人民法院办公厅对十二届全国人大五次会议第5990号建议的答复意见》（法办函(2017)181号）；《宜春市人民政府印发宜春市关于规范职业投诉举报行为营造“四最”一流营商环境的实施办法的通知》（宜府发〔2022〕18号），载http://www.yichun.gov.cn/ycsrmzf/szfwjgm/202207/2788faa5a05d4a15a25664260bc5d088.shtml，发布时间2022年7月6日；郑州市市场监督管理局：《关于有效应对职业索赔职业举报行为维护营商环境相关指导意见建议的答复——关于市人大十五届三次会议第B﹝2020﹞166号建议的回复》，载https://public.zhengzhou.gov.cn/D1101X/4348452.jhtml，发布时间2020年9月7日；上海市工商、法制办、12345热线办、公安局、食药监局、质监局、物价局七部门联合发布《关于有效应对职业索赔职业举报行为维护营商环境的指导意见》（沪工商办﹝2018﹞910号）等。
[6] 虽然没有找到适合的行政裁判文书的认定，但一定程度可以综合参考(2017)浙8601民初3420号、(2018)京0112民初8098号（北京法院2019年优秀裁判文书网上互评活动三等奖）、(2018)粤19民终1845号、(2018)苏民申1894号、(2019)京0113民初18411号、(2020)京0113民初15096号等民事裁判文书的观点。
[7] 参见湖北省高级人民法院(2020)鄂民申1942号民事裁定书、山东省高级人民法院（2021）鲁民申2760号、(2021)鲁民申2761号民事裁定书等。
[8] 参见北京市高级人民法院(2020)京民申4456号、(2017)京民申3093号民事裁定书等。
[9] 参加北京市第四中级人民法院(2021)京04民终300号民事判决书、深圳市宝安区人民法院（2021）粤0311民初2248号民事判决书。
[10] 参见上海市第一中级人民法院（2021）沪01民终12679号民事判决书、上海市第二中级人民法院（2021）沪02民终11687号民事判决书、湖南省浏阳市人民法院(2018)湘0181民初1045号民事判决书、湖南省长沙市中级人民法院(2018)湘01民终8184号民事判决书等。