Part 1.
城市水务集团业务经营现状
自20世纪90年代起，我国开始逐步研究建立城市水务市场化发展的新机制。特别是近些年来随着相关政策制度的陆续出台，我国水务行业引入市场化机制改革得到了迅速推进。
城市水务集团是隶属于政府职能部门的国有自然垄断企业，以服务所在区域供水和污水处理为主业，一般政府会通过税收政策、财政政策和信贷政策，对其进行扶持。伴随我国水务行业的多年发展，城市水务集团不断进行市场化探索，以并购、合资、参控股、BOT等手段整合业务资源，获取供水和污水处理业务特许经营权，并通过参与水务衍生行业投资以及财力偏弱区县的城镇供排水项目，实现全国范围内的业务扩张，为自身竞争实力和可持续发展提供保障。
从我国城市水务集团业务构成来看，其经营业务领域已逐渐由过去单一供水或单一的污水处理等业务，转向自来水生产与供应、污水处理、污泥处理处置、再生水等为一体的供排水一体化业务，发展较好的水务集团业务甚至拓展到水环境处理等环保或能源领域。
表1-1 部分城市水务集团经营业务领域
例如，西安水务集团，于2009年7月1日挂牌成立。公司现主营6大业务板块，分别为原水、供水、排水、污水处理污泥处置、项目建设以及产业链延伸板块。截至2021年底，公司资产总额213.13亿元；实现营业总收入26.19亿元，同比增长11.5%，主要为自来水销售收入和污水处理收入。
表1-2 公司营业收入及毛利率情况
作为西安市城区重要的供水和污水处理业务经营主体，公司拥有西安市水务局以行政许可方式授予的供水和污水处理特许经营权，特许经营期限均为30年。目前，公司管辖水库3座，设计总库容2.86亿立方米。公司拥有自来水厂13座，设计日供水能力200万立方米；公司运营污水处理厂7家，涉及日处理能力154万吨；垃圾渗沥液处理厂1座，日处理能力1200吨；再生水处理公司1个，日生产能力26万吨；再生水供水管道60公里，总服务面积169平方公里。总体来看，公司区域竞争优势明显。
Part 2.
城市水务集团业务特许经营政策
特许经营作为推动行业市场化改革、调动社会资本的有效手段，根据六部委25号令，一般是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。我国公用事业特许经营通常具备3个明显特征：
（1）授予特许经营权的单位为行政机关；
（2）特许的内容是有限公共资源或公共服务的经营权，初始投资规模较大，需要较长时间回收投资；
（3）授予的特许经营权具有时间和范围上的排他性和独占性，具有一定的垄断性。此外，特许经营必须通过竞争性程序实施。
结合目前已经出台的建城〔2002〕272号、建设部令第126号以及六部委25号令等相关政策文件，城市水务集团主要是以获取特许经营权的方式，参与包括污水处理、供排水管网维护等业务在内的水务项目投资运作。在水务特许经营协议制定上，多围绕特许经营内容、区域、范围及有效期限，产品和服务标准，价格和收费的确定方法、标准以及调整程序，设施权属与处置，设施维护和更新改造以及特许经营权的终止和变更等几个方面展开。
表2-1 特许经营的内涵
Part 3.
城市水务集团特许经营挑战
特许经营模式的推出虽然促进了我国水务行业改革，但随着市场需求变化，也面临着与当前发展不相适应的问题。现阶段，我国特许经营主要存在因历史原因导致的未取得特许经营权以及尚未建立起清晰定价体系双重挑战。
1历史原因等造成特许经营权缺失
由于地方的供水或污水处理企业大多具有事业单位或国企性质，因此实务中存在水务企业在特许经营制度实施前已经形成事实经营，后通过业务承继等原因延续经营，导致的企业长期经营水务业务但并未取得特许经营权的情况。
例如：深圳市水务（集团）有限公司，集团承担着深圳市近100%的供水业务和约50%的污水处理业务，是深圳市最大规模的供排水业务主体。供水业务方面，公司在原特区内拥有深圳市水务局授予的30年自来水业务特许经营权，在深汕特别合作区拥有25年供水业务特许经营权。其中，由公司本部负责运营深圳市原特区内的供水业务，而原特区外的供水业务主要由其控股子公司深圳市深水宝安水务集团有限公司、深圳市深水龙岗水务集团有限公司、深圳市深水光明水务有限公司、深圳市深水龙华水务有限公司等负责运营，由于宝安水务、光明水务、龙岗水务和龙华水务4家水厂在纳入公司合并范围前隶属于各自区域的自来水公司并由所在区政府审批建立，在建立之初并未签订特许经营协议，因此上述4家水厂无特许经营权，但目前深圳市宝安区、龙岗区、光明新区和龙华新区也并无其他公司经营供水业务。
2未建立清晰的定价体系
对于水务行业特别是污水处理行业特许经营项目来讲，现行的定价方法常见参考财政部、发改委和住建部印发的《污水处理费征收使用管理办法》（财税〔2014〕151号）。其中提到：“污水处理费的征收标准，按照覆盖污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本并合理盈利的原则制定”，即按照“合理成本+合理利润”的原则确定收费价格。在实务中，城市水务集团也一般是按照与政府签署的特许经营权协议或服务协议等文件中明确规定的收费价格来执行。但是，收费价格中的“合理成本”“合理利润”是如何规定的，还尚无文件作出具体说明。
此外，水务行业特许经营期限通常为25-30年。较长的特许经营期使得签署协议的双方会面临较多的不确定性风险。现阶段，政府调价依据多以企业提供的资料为主，调价周期一般设定为2-3年/次。由于调价机制缺乏一定的灵活性，因此水价并不能及时反映出市场变化和项目运作情况，而这种价格调整上的滞后性，又会使政企双方在项目、成本等方面存在信息不对称性，进一步导致政府无法对城市水务集团运营过程中的服务质量和效率实行有效监管。在监管不足和缺乏竞争压力的情况下，企业很难有动力进行技术创新，缺少了降低成本的积极性和主动性。
Part 4.
城市水务集团特许经营意义
1推进市场化经营
特许经营作为市场化经营所采取的重要手段，以契约的方式明确了企业的服务区域、运营义务、考核标准以及收费权利等内容。城市水务集团在获得政府授予的特许经营权后，一般会在所在区域市场内进行长期经营，因此具有独家从事特许范围内水务业务并获取收益的权利。该制度的设立，不仅是城市水务集团长期稳定经营的基础，也是一种有效的优胜劣汰机制，对于提高企业的整体素质和经营管理效率都具有十分重要的作用。
江西洪城环境股份有限公司，于2001年由南昌市自来水有限责任公司（现用名：南昌水业集团有限责任公司）作为主发起人发起设立。2004年6月，公司在上海证券交易所挂牌上市。当前公司的自来水、污水处理、固废处置、清洁能源等核心业务，均以特许经营权模式开展，特许经营权由当地政府授予，期限一般为25-30年，在此期限内公司各主营业务均具有较强的独占性、持续性、稳定性，能够有效保证公司的长期可持续发展。
2完善运营监管
水务行业是国民经济发展的基础性行业，政企高效合作的前提是要厘清权责。但由于该行业本身的区域性、公益性导致了政府和城市水务集团之间的权责界限往往是模糊的。签订特许经营协议，是以合同或文件形式明确了特许经营的范围、期限、价格、绩效考核、服务标准等，并约定双方各自的风险承担界限。这既有助于清晰界定各方责任，也能使城市水务集团在自身合法权益得到有效法律保障的同时，长期稳定的专注于经营管理和提升效率。
杭州市水务集团，是杭州市供排水公用事业的主要运营企业。由于历史原因，导致集团长期以来一直未取得特许经营权,并已成为影响集团资产证券化改革的主要瓶颈。为此，杭州市政府及相关管理部门通过召开会议、专题研究的方式解决该历史遗留问题。最终确定在2017年1月24日，由杭州市政府委托杭州市市城管委与市水务集团共同签署杭州市主城区供水和污水处理特许经营协议，约定市水务集团所享有特许经营的权利内容和期限范围。该特许经营权的授予，进一步理顺了困扰杭州市水务集团的体制机制障碍，为推进集团上市申报工作、水务资产证券化奠定了基础。
3盘活存量资产
城市水务集团通过签订特许经营协议，可按照约定的价格及调价机制保障项目资产收益水平、应对未来市场波动风险。在特许经营的制度安排下，城市水务集团运营期间内会保持相对稳健的现金流和经营收益，继而较大程度改善市场对于企业自身的经营预期，为跨区域和跨产业链发展创造条件。此外，城市水务集团还可以在理顺特许经营权、优化水价体系、整合资产和提升自身盈利水平等工作基础上，进一步探索上市资本运作，盘活存量资产，助推国有资本做优做强。
重庆水务集团，2007年取得了重庆市政府授予的供水和排水特许经营权，2010年在上海证券交易所上市。集团现已建立起从原水、供水、排水及污水处理的完整水务产业链，并且其业务范围仍在不断向产业链下游延伸拓展。2017年，污泥处置业务成为集团继供水、排水后的第三大主营业务。截至目前，重庆水务集团已成为重庆市最大的供排水一体化经营企业，主营业绩稳定增长。