城投公司一般由地方政府设立的，作为各地方的政府的“代言人”，参与市场经营与投资活动，在城市经济发展中占据着重要地位，尤其是在城市急促好设施建设、应对突发事件、促进地方经济发展方面起到了举足轻重的作用。
2014年，国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），文件规定“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”，这意味着公益性质资产普遍占到九成的城投资公司将面临严重的生存困境。但是，文件还规定“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等实现公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任”，为城投公司融资开拓了新的融资路径，但对比之前举债金额有了控制、有了预算。为了助力城投公司转型发展，国家在《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》中提出要建立健全基础设施 REITs 扩募机制，进一步盘活存量资产。
以43号文件为分水岭，城投公司正式拉开了转型发展的序幕，但是由于其历史遗留问题，城投公司在转型过程中面临众多问题。
城投公司的困境
1. 外部环境压力
1）城市化进程在近几年来放缓，对基础建设的需求减少
在20世纪90年代，受到改革开放的影响，中国的城市化进程在加快，此阶段推动了城市基础设施的建设。现在，中国城市化率已经到65%，大量的建设任务完成，对基础设施建设的需求也相应地下降。此时，城投公司如何在新城市化阶段中调整业务，提高造血能力，优化运营效率，成为其必须要熬面临的问题。
2）土地财政发生变化，政府背书弱化
地方政府承担着地方基础设施建设的任务，但是在分税制改革后，政府的财政收入减少，只有依靠债务融资来解决的这一问题。43号文发布后，地方政府虽然有了新的融资途径，但是举债金额需要有控制、有预算，也不能再像之前一样借助城投公司随意借债。此外，随着《银行保险机构进一步做好地方隐性债务风险防范化解工作的指导意见》的发布，彻底打破了政府为城投债兜底的幻想，也使得城投的地方融资平台属性被弱化，企业属性凸显。在这样的大背景下，如何搭建健康稳固的资金流、提高企业属性参与市场市场化竞争成为亟待解决的问题。
3）政策调控对风险控制愈加严格
城投公司从成立之初就是由建设委员会、政府财政部门建立，公司资本金和项目资本金通过财政拨款注入，其余部分以财政担保形式向银行借贷。因此，政策转变会给城投公司的发展带来重大的影响。2010年后各种针对地方融资平台公司调控政策层出不穷，面对严格的风险管控环境，城投企业如何进行债务管理，改善长期造血能力成为城投企业转型发展面对的重要问题。
2. 城投企业内部问题
1）城投公司在短期出现资金缺口，融资问题凸显
这主要是因为基础设施项目建设周期长，收益较低，导致政府融资平台债台高筑，此外融资平台公司化解债务方法单一，大多采用“以债还债“的方式，但是一旦出现资金链断裂，企业将无力偿还，引发地方性的金融危机。一家城投公司在现金流净额不足支付付息支出，当地财政资金注入有限的情况下，基本依靠“借新还旧“的模式扩大募资规模，但是会导致有息负债越滚越大，最终可能导致“生存危机”。
2） 城投公司在长期面临着定位问题和业务模式的问题
从企业的定位看，城投公司在成立之初一直履行政府“代言人”的责任，但是随着政府投融资职能的剥离，城投公司适应市场化的定位亟待重塑。其次，业务问题和企业定位有一定的关系，从政策导向向市场化导向转变过程中，城投公司缺少市场化经营业务、投资，并且存在造血能力不足的现象。同时，城投公司的整体战略统筹布局不足，省、市、区县的城投公司各自为政，导致区域产业布局趋同，区域产业协调性较弱。
3）城投公司运营管理能力不足
城投公司目前的运营管理能力不足以支撑公司的发展。城投公司的定位、业务与运营机制带来的局限性，造成城投公司的市场化运营管理机制匮乏，难以支撑现有的战略定位。主要表现为，整体管控治理主线不明确、缺乏以市场导向的组织架构、激励绩效体系等。
城投企业转型路径
1. 短期补缺口，解决生存问题
针对城投企业面临的资金缺口，应该及时对存量低效、无效资产负债合理剥离与整理。对于资产中部分或完全经营属性的资产，例如电网、路网、医疗、教育等，选择性地保留和合理性地剥离。
政府功能性持有的权益类资产（股权）合理退出、盘活与变现，在协同政府指令的基础上，通过市场化机构或资本市场进行退出或者盘活变现。合理控制功能性增量任务，可以提高自身承接项目的条件，避免遇到收益较差和资产负债水平较高的功能性任务。
案例分析：
合肥建设投资控股（集团）有限公司成立之初，主要承担合肥市公共设施的投融资建设，充当政府重要的投融资平台角色。但是在2008 年，合肥地方政府通过划拨股权的方式，将丰乐种业（000713.CH）、合肥百货等商业资产注入了合肥建投，成功地实现市场化经营模式，通过合肥建投开启了从纯公益性企业向商业类企业过渡的进程，并且在2019年收入贡献逾40%。
2. 长期探索新的发展模式，开创新业务
城投公司长期问题主要集中其自身的运营管理上，这主要是由于前期发展受到政府决策的影响。在新的发展形势下，企业发展应以市场为导向，优化资本结构。例如，资产证券化，包括基础设施公募REITs等，整合底层经营性资产，包括写字楼、商铺等。另一方面，企业还需要根据自身的经营情况合理选择股权融资模式，面对负债时采用市场化手段进行债务重组。
城投公司承接功能性任务的同时，应该积极纳入新的业务板块，使之成为短期资金缺口的来源。此外，城投公司在功能性资源经营权和数量受限的情况下，积极创新的经营模式，拓宽自身的经营权，例如，城市更新等周期性资源类、免税区经营权等。获取经营权的同时与投资相组合，在短中期形成增量资本与业务现金流。
案例分析：
上海陆家嘴（集团）有限公司形成以房地产业务为主，金融业务为辅的发展格局。其战略转型从 2004 年开始，将主营业务由原来单一的以土地整理为主向土地整理与功能性商业地产项目建设并重转型，并逐步演变为以商业地产项目为公司的主营产品，成为陆家嘴金融贸易区的城市开发商。2015 年起，陆家嘴通过“跨界”经营，改变“一业”为主的现状，打造以商业地产为基础，开创新的核心业务，例如，商业零售及金融投资领域并进，这些业务可以为企业短中期发展提供正的现金流。
3. 明确定位，优化产业布局
明确企业的定位。由于城投公司成立之初以政策导向为主，但是随着政策的变化，城投公司应逐渐转向市场化经营。当下，城投公司应该平衡政府任务和自身的业务、市场化项目和公益性质的项目上、自身利益和社会责任。其次，优化企业制度，健全公司结构，加强对外交流，学习其他地区城投公司的发展经验和管理模式。
明确产业定位。通过前期为政府代管代建的业务和资源的积累，城投公司应向“产业能力驱动型”业务模式转变，通常包括基础设施的开发与建设、公共事业、特殊产业类型与资源（例如金融牌照、资源类等），积极寻求市场化标准手段，优化功能性任务的承接模式。以投定融，从“融资端“向”投资端“转变，通过产业组合吸引更多的投资者，以合作经营等方式实现公司的价值导向目标，将责任转为机遇，进行跨区域合作，优化产业布局，增强公司的可持续性。
案例分析：
山东金鲁班集团有限公司原属德州市公路局，在德州市路桥改扩建、公路养护领域处于垄断地位。金鲁班集团在后续的发展过程中，通过找准自身的企业定位，利用其工程领域的先进经验，特殊的资质牌照等，结合资产划转、业务整合的方式聚焦路桥建设发展，前后参与多项国家级、省级路桥项目建设，业务向外省的扩张，实现省外的产业布局。
小结
上述通过分析发现城投公司在当下面临的“困境”主要表现在，宏观层面的经济、政策等因素影响城投公司的发展，微观层面主要是城投公司本身的发展问题。由于外部环境的压力无法改变，在这样的背景下城投公司如何才能“破困局”？这就需要从企业本身找出路，短期通过存量资产的管理解决生存问题；长期看发展，积极探索新的发展模式，开展新的业务；明确企业和产业的定位，优化产业布局。
（博志成近期公开课 详情点击下方图片）