国资监管已经从“管企业”“管资产”向“管资本”转变，并形成较为完整的政策体系
◎ 李培升
国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，国企改革一直是经济体制改革的中心环节。党的十八大以来，习近平总书记站在党和国家的战略高度，创造性地提出推进国资国企改革的一系列新思想、新论断和新指示，为国资国企改革指明了方向，提供了根本遵循。目前，国资监管已经从“管企业”“管资产”向“管资本”转变，并形成较为完整的政策体系。国有资本投资、运营公司（简称“两类公司”）试点是深化国企改革的重大创新，在授权放权与混合所有制改革的助推下，取得了显著成效。
一、国资国企管理体制演进脉络
改革开放以来，我国从计划经济向商品经济转变，进一步向市场经济转型。20世纪90年代，《中华人民共和国公司法》颁布实施，明确了公司的独立法人财产权。随着国企开始实施产权制度改革, 建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，“国营经济”“国营企业”转变为“国有经济”“国有企业”。2002年，党的十六大决定进一步推动政资分开，将政府的公共管理职能与出资人职能分离。2003年4月，国务院国有资产监督管理委员会正式挂牌，之后国有企业改制及产权管理相关文件陆续出台，地方各级国资委（局）相继设立。国有资产逐步纳入各级地方国资委监管框架下，形成“国资委—国有企业”两层监督管理模式。虽然国有资产管理体制不断完善，但是政企不分、政资不分的问题依然存在，出资人代表机构与国家出资企业之间权责边界不够清晰，国有资产监管越位、缺位、错位的现象仍有发生，国有资本运行效率有待进一步提高。
党的十八大提出全面深化市场经济体制改革，完善各类国有资产管理体制。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“国有资本投资、运营公司”概念，为国有资产管理体制改革定下“管资本”导向。2015年，党中央、国务院印发纲领性文件《关于深化国有企业改革的指导意见》，并在随后出台了22个配套文件，从总体要求到分类改革、完善现代企业制度和国资管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失等方面，提出了国企改革的目标和举措，形成了“1+N”系列指导方案，为新时代国企改革搭建了“四梁八柱”（见表1）。
其中，《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确了改革和完善国有资产管理体制三方面的改革举措：一是推进国有资产监管机构职能转变，准确把握国有资产监管机构的职责定位，明确国有资产监管重点，该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位，改进国有资产监管方式和手段，建立监管权力清单和责任清单。二是改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司，明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系，界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。三是提高国有资本配置和运营效率，建立国有资本布局和结构调整机制，推进国有资本优化重组，建立健全国有资本收益管理制度。
党的十九大以后，以“管资本”为主线的国企改革进一步提速，政策指引日益清晰。《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》从功能定位、组建方式、授权模式、治理结构、运行模式和监督约束机制等对“两类公司”进行了明确的定义与规范。自2014年起，共有21家央企分三批参与国有资本投资、运营公司试点。目前，“两类公司”形成5家转正国有资本投资公司、12家试点国有资本投资公司、2家国有资本运营公司的“5+12+2”格局（见表2）。
开展“两类公司”试点，是深化国有企业改革的重要内容，是改革国有资本授权经营体制的重要载体，是推动国有经济布局结构调整的重要途径，是落实以“管资本”为主加强国有资产监管的重要举措。通过试点，国有资本投资、运营公司以“管资本”的方式，把过去由政府行政部门对企业及国有资产经营活动的直接管理，变为国有资产管理机构通过专业平台对国有资产实行间接管理。国资平台的功能属性和发展定位逐步明确，国有企业分类管理进一步落实，“国资委—国有资本投资运营公司—国有企业”的三层管理架构也趋向清晰。
二、“两类公司”改革的政策环境
“两类公司”在国有资本运作上拥有更大的灵活性与更接近市场化的竞争力，离不开国资部门对其实施的授权经营管理模式。《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》列出了43项“放权清单”，其中取消事项26项，下放事项9项，授权事项8项，按照程序简化、管理精细、时限明确的原则，推进国有资产监管机构职能转变，以提高国有资本运营和配置效率。《关于改革国有资本授权经营体制方案的通知》明确了对国有资本管理的授权来源。政府授权方面，国务院采用了整体授放权的模式，通过取消国资监管授权、权限下放的形式进行对下授权；各级人民政府原则上是在国务院的授放权框架下开展地方“两类公司”授权。《国务院国资委授权放权清单（2019 年版）》通过 31 项适用于“两类公司”的授权事项，进一步为“两类公司”松绑。
在政府或国资部门为“两类公司”授权放权之际，“两类公司”也从集团层面建设对下属企业的授权放权体系。从实践来看，“两类公司”对子公司的授权放权体系主要包括统一编制集团权限清单、下属企业能力评估与分类授权、建立授权动态调整机制、建立风险管控机制四个方向。
统一编制集团权限清单即对集团对所属子企业的核心管控事项进行梳理，明确每个事项集团应履行审批、备案、禁止等权限，对不适用于集团职能的权限率先实现下放。
基于下属企业间在治理主体成熟度、产业市场化程度等维度的差异，集团对下属企业行权能力进行评估并根据结果对子企业进行能力分类；据此实施“一企一策”分类授权，以避免所授权限、工作开展节奏和下属企业体量、能力不匹配，造成“一放就乱”。
授权动态调整机制则是将授权放权与子企业董事会考核及经营业绩考核挂扣，每年根据结果动态调整授放权事项范围及力度，逐步推动资本运作权力上移，产业发展责任下沉。
风险管控机制是为了对下属企业进行有效监管，特别是对投资、发债等重点风险事项进行有效把控。
总体来看，加大授权放权力度是推进国有资本投资、运营公司改革试点的重要方面。“两类公司”既得到了政府与国资部门更彻底的授权放权，其下属企业也因材施策得到集团层面的授权放权，从而获得了更市场化的灵活性与竞争力，体现出“管资本”这一目标的贯彻。
三、“两类公司”的主要区别与管控特征
2022年7月22日，时任国务院国资委秘书长、新闻发言人彭华岗在国务院新闻办公室举行的发布会上表示，将继续推动改革不断深化，加快培育，成熟一家，转固一家，最终形成国有资本投资公司、运营公司和产业集团三类企业功能鲜明、分工明确、协调发展的中央企业格局。
具体而言，“两类公司”与产业集团在功能目标、经营模式、投资领域、管控模式、运作方式等方面存在着区别（见表3）。
通过对21家中央企业“两类公司”的调研分析和研究总结，其治理管控可归纳为以下特征：一是明确管控定位：强总部、大产业。以股东的角色定位，着力提升投资与资本运营能力，更多关注国有资本的整体收益和控制力，引导企业追求发展质量效益。二是抓住管控主线：完善公司治理、实施战略型管控。在治理线上，积极落实习近平总书记“两个一以贯之”重要论述，公司法人治理主体基本各司其职。在管控线上，加快优化管控模式，将战略管控和授权放权落实到位，构建形成与战略相匹配的管控模式。三是分层管控架构：资本层—资产层—执行层。19家央企国有资本投资公司均建立了“集团总部资本层—业务单元资产层—运营单元执行层”的三层管控架构，简化纵向管理层级，提高管理效率。四是完善管控手段：优化组织体系，优化责权体系，优化制度体系。上述特征对继续深化试点及即将开展试点的国有资本投资公司具有参考意义，为加大在功能定位、布局结构调整、市场化运作等方面的进一步优化提升提供了借鉴。
四、对央企产融结合平台公司改革发展的启示
党的二十大报告指出，深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。从改革发展成果来看，“两类公司”在“管资本”体制搭建、调结构、提效率等方面取得了显著成效。可以预见，将会有部分央企参照宝武集团、中建材集团的发展路径，明确功能定位、优化产业布局结构，从产业集团向国有资本投资公司转型。对央企产融结合平台公司来说，继续推动国企改革向更深层次挺进，不仅是更好发挥金融平台作用，支撑向国有资本投资公司转型的迫切需要，也是贯彻落实上级各项决策部署，加快建设一流企业的必然要求，综合分析国有资本投资、运营公司改革试点取得的成效，对下一步深化改革树立了榜样，提供了样板，主业体现在六个方面，即“立足一个定位，优化五个机制”。
（一）立足“管资本”定位，持续加强战略型管控
一是要充分发挥产融结合平台定位，进一步推进向“管资本”转变。二是着力提升本部资本投资运营能力，加大主业产业投资，推动国有资本与产业发展有机融合。三是推动生产经营职能下沉，划清本部与平台公司的权责边界，切实坚持以股东身份管理所投资的企业，从市场角度、用法律手段行使股东权利，尊重企业的独立市场主体地位。
（二）加强党的领导，构建有效制衡的公司治理机制
一是进一步完善党的领导融入公司治理的体制机制。健全完善党委前置研究讨论重大经营管理事项决策机制，细化量化党委前置研究讨论重大经营管理事项的范围、标准、程序，提高前置研究讨论重大经营管理事项针对性、可操作性。二是优化子企业治理主体决策机制，厘清子企业董事会权责清单、党委会权责清单、经理层权责清单，按照权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的要求，优化完善“四会一层”的决策机制。
（三）有效行使法人职权，完善差异化授权放权机制
一是加强法人职权的有效行使。进一步健全与上级单位委派董监事的联系沟通机制，落实上级单位作为股东对企业重大事项的知情权、参与权和表决权，畅通出资人意志表达，优化股东事务管理。二是深化董事会职权落实。提高董事会规范运作水平，针对落实董事会职权分类施策，开展落实董事会职权的评估，依法依规、务实高效调整优化董事会职权范围。建立健全有效的治理管控评估机制，强化治理管控的闭环管理。
（四）深化三项制度改革，健全创新市场化经营机制
进一步加快扩大健全市场化经营机制改革的覆盖面和实施范围，在经理层的市场化选聘、契约化管理、绩效考核和薪酬激励机制、中长期激励机制、经营投资容错机制等方面加大改革力度，按照“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”的原则，深入推进市场化选人用人机制改革，健全完善经理层授权管理制度，形成责、权、利相统一的经理层行权履职规则。
（五）进一步加强评估考核，优化治理管控评估机制
建立健全治理管控评估机制，形成治理管控闭环管理，促进治理管控的进一步优化。上级单位对平台公司治理管控的评估考核重点从功能定位、公司治理结构、差异化管控模式、市场化经营机制改革与创新、资本投资运营能力和风险防控、治理管控成效等方面争取政策支持；平台公司对管控企业治理管控的评估考核重点从功能定位、差异化管控和授权放权、市场化经营机制改革与创新、治理管控成效、股东行权履职等方面进行。
（六）增强大监督体系合力，规范落实制约监督机制
进一步健全完善企业内部监督体系和协调机制，着力整合各类监督资源，加强纪检监察监督、巡视监督、审计监督等的统筹衔接，构建集中统一、权威高效的“大监督”工作格局，推动各类监督有机贯通、相互协调，提高监督效能，形成监督合力，加强综合监督闭环体系。充分发挥信息化、智能化手段在大监督体系中的基础性作用，提高监管精准化、智能化水平，促进公司治理体系和治理能力现代化。
作者单位：南方工业资产管理有限责任公司