文｜ 韩成科
特区政府的完善地区治理建议方案，各界最关注的是有关区议会改革；但其实这次方案针对的是重构香港地区治理体系，区议会只是其中一部分。方案内容有两大范畴：一是重塑区议会；二是强化地区治理架构。再加上此前已成立关爱队，及重新激活“地区三会”（分区会、防火会、灭罪会），这些都是完善地区治理的重要内容，论重要性并不比区议会为低。
各界在讨论这次方案时，往往将焦点放在区议会改革，以至是聚焦在区议会产生方式的改变。惟从整个地区治理改革而言，这并非重点，更不是改革目的。一些反对派人物指改革区议会是要“赶绝”他们，是把自己看得太重要。在今日的香港，治理才是最重要议题。任何政制改革和新举措，目的只有一个，就是达至良政善治、长治久安。
未来政制改革 不再着眼直选议席数目
中国最高领导人在去年“七一讲话”中对香港特区新一届政府提出“四点希望”，第一个就是要求着力提高治理水平。如何提高？主要方向就是在制度上着手。香港未来的政制改革和发展，着眼的必定是提高治理水平，而不是选举制度本身，不会再着眼于直选议席多了还是少了、民主成分是增加了还是减少了，这些再也不是香港政制发展的重点，这亦是香港制度的一次“范式转移”。再以旧思维去评价新制度，只会是捉错用神、各说各话。
这次完善地区治理的方案中，设立两层架构。上层是由政务司长主持的地区治理领导委员会，负责领导地区治理整体策略、政策和措施；同时重新定位由政务司副司长主持的地区事项统筹工作组，作为统筹和指挥各政策局和部门的地区工作，这是地区治理的上层架构。下层则以各区民政专员为主，兼任区议会主席，对区议会、关爱队、“三会”等有协调统筹职责，共同构成地区治理的下层架构。
地区治理成效 关键在民政专员
在新的地区治理架构下，上层主要是负责整体性、全港性的政策及高层协调；至于各区具体民生事务及地区发展，相信将交由民政专员主责。虽然政府指民政专员不是“小特首”，但从其职能上看，就算不是“小特首”，惟已类近一区之长，负责一区区政。至于区议会，则成为区政管治团队一员，与行政部门各司其职。
在其他大城市例如新加坡、东京、首尔等，都有设立地区一层的管理架构，整合政府的地区资源和服务，以更好地回应市民诉求。这次本港完善地区治理，针对的正是建构地区一层的管理架构，民政专员某程度上就是作为一区之长。这样，地区治理能否发挥成效，关键就是专员是否权责相符，能否协调地区不同政府部门做事，真正推动各区区政，这将关系到改革成败。
民政专员作为各区民政事务处的主管及政府在各区的主要代表，级别上属于首长级薪级表第二点（D2）。这个级别较其他政府部门派驻地区的主管为高，例如警区指挥官（总警司）、社会福利署福利专员（首席社会工作主任）、地政处地政专员（总产业测量师）等，一般属首长级薪级表第一点（D1），民政专员理论上可“压”过他们。但这不过是理论，始终不同部门的地区主管都有直属上司，他们任何决定都须得到其上级部门同意和支持，否则就算民政专员高他们一级，都不可能指挥得动这些部门。
过去香港地区治理的一大问题，是区议会已经如实反映民意，甚至提出解决建议，但在区议会作出决议之后，却跟进乏力、一拖再拖。民政专员及区议员向有关部门反映问题后，往往要经过各部门的内部流程，层层审批，常常要耗费大量时间，一些建议甚至会“原封退回”。
由于不同部门的管理上各有条条框框，令区议会只能反映意见，却难以实时回应，一些建议可能涉及政策范畴，又要交由各政策局逐级推动。这样下来，导致区议会基本只能处理民生个案问题，更被一些人讥讽是“蛇斋饼糭、通渠扫街”，难以发挥改善地区治理作用。当中关键就在于民政专员及区议会没有统筹指挥权力，只能坐而论道。
专员应否改为问责制 值得研究
特区政府提出设立地区治理领导委员会，负责上层协调，出发点是正确；惟地区问题千头万绪，政务司长又工作繁重，很难单靠委员会解决地区治理问题。现在既然让民政专员兼任区议会主席，地区事务“一把抓”，在交付如此重要职责的同时，于权力上理应给予更大授权。例如现时民政专员的级别为D2，是否足以发挥统筹作用？既然地区治理关系重大，适当调升专员级别亦是合理做法。而且公务员经常转换岗位，倘专员成为区议会主席，在任期内是否需要不时调岗，还是固定任期？都要有明确安排。
始终，地区工作讲的是聚沙成塔，来去匆匆肯定不利区政建设。至于将来民政专员需要处理各种地区政治问题，更要交出政绩、拿出KPI（关键绩效指标）。这样有关职位是否应改为问责制，藉此更好地激发积极性，这些都值得研究。
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