作者 简介 ：徐晓明，扬州大学法学院副研究员。文章来源：《行政法学研究》2023年第4期，转自行政法学研究编辑部公号 。注释及参考 文献已略，引用请 以原文为准。
摘要
市场主体依申请注销制度运行不畅引发的市场退出障碍需协同构建强制注销制度来加以系统性克服。在制度运行机理层面，强制注销制度是行政主导下的市场主体资格终止状态确认机制、市场规制信息均衡基础上的市场交易安全保障机制和“以死促生”功能导向下的市场资源释放整合机制。在制度运行风险层面，强制注销制度运行规制须防范化解适用范围界定失范引发的行政不当干预市场风险、因清算程序后置引发的清算程序虚置风险以及未经清算强制终止市场主体资格引发的市场规制脱逸风险。在制度运行关系层面，强制注销制度运行规制须衔接处理好强制注销与依申请注销以及歇业等制度关联。
引言
何谓市场主体强制注销制度，目前并没有统一的定义。强制注销在我国现有相关市场监管制度规范中往往被表述为依职权注销、依职能注销等，目前一般被认为是在特定条件下，在市场主体未主动组织清算、申请注销的情况下，市场监管机关依职权注销市场主体，强制终止市场主体资格的行为。在国家统一立法层面，作为规范市场主体登记的法律规范，《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称《市场主体登记管理条例》）只设定了依申请注销类型及其特殊形态的简易注销类型，并没有规定强制注销类型。尽管如此，强制注销制度在地方立法和政策试点层面已有先期实践。例如，在地方立法层面，《上海市浦东新区市场主体退出若干规定》《深圳经济特区商事登记若干规定》《海南自由贸易港市场主体注销条例》都对强制注销制度作了相关规定。在不断深化推进强制注销制度试点实践的基础上，国务院办公厅《关于印发全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案的通知（2020）》（国办发〔2020〕43号）又进一步提出了“探索开展长期吊销未注销企业强制注销试点，明确强制注销的适用情形、具体条件和办理程序，并依法保障当事人合法权利，进一步提高市场主体退出效率”的要求。国家顶层设计的加速与地方立法的破冰性尝试都对强制注销制度运行规制研究提出了现实需求。
从理论研究供给层面来考量，尽管有学者很早就已经对强制注销制度问题进行了关注，但由于学界缺少对强制注销制度法治化这一主题的持续性关注与系统性实证研究，因此，现有零星研究仍然还是停留在对强制注销制度基本理论碎片化研究层面，而对于当下强制注销制度试点实践中所凸显出来的强制注销适用情形界定、强制注销规制体系构建等一些制度运行规制关键性问题，理论研究尚未从建构系统性规制体系层面作出针对性回应。本文立足强制注销制度尚未实现从政策规范到法律规范的法治转型这一实践背景，以进一步优化营商环境、推动有效市场和有为政府更好结合为制度规制目标导向，围绕强制注销制度运行规制这一主题，从内在制度逻辑和外在制度关联层面，在对强制注销制度运行机理等制度内在取向问题进行研究的基础上，从制度运行风险防范以及需要重点衔接处理的制度关联关系层面对强制注销制度法治建构问题进行研究，以期形成强制注销制度整体性法治架构 。
一、制度运行机理：强制注销制度运行之基本认识前提
在制度功能方面，市场主体登记制度具有确认商事主体资格、保障交易安全和提高交易效率等功能。市场主体设立登记与退出登记是市场主体登记制度中的两个不同登记环节，这两个登记环节之间的关系不是孤立的，它们存在着相伴而生的辩证统一关系，有市场主体设立就势必逻辑地包含市场主体注销。作为市场运行最前端环节，市场主体设立登记具有市场准入主体资格筛选功能，其运行状态直接影响着进入市场的市场主体数量、质量以及后续市场监管运行质态。而如果没有科学合理的市场主体注销制度作后续制度支撑，市场主体准入登记的制度功能最终也将会因市场退出机制运行不畅而被挤压扭曲。
综合分析当下强制注销制度在制度设定与操作层面的实践，其制度运行机理可主要从以下三个方面的机制层面来进行考察把握。
（一）强制注销是行政主导下的市场主体资格终止状态确认机制
强制注销制度的运用，是市场监管机关依职权对业已存在的市场主体“名存实亡”状态进行确认并向社会公示，以彰显市场主体登记公信力的具体行政行为。因此，强制注销在本质上属于依职权行政确认行为，其并不直接创设市场主体新的实体权利与义务。强制注销制度所具有的行政确认功能属性具体可从以下两个方面来进行把握。
一是 在市场失灵状态下进行行政强制补位，加速畅通市场退出机制。基于市场准入与市场退出机制之间所存在的连通器式的辩证关系，在当下不断降低市场准入门槛、放宽市场准入登记的同时，事中事后监管会面临更大的压力。随着市场主体大幅增加所引发的市场主体良莠不齐状态的形成，也一并增加了后续市场监管的不确定性，潜在地增加了应当退出市场的市场主体数量，最终对顺畅有序的市场主体退出机制提出了现实需求。因此，在着力于市场准入端，深化推进营商环境优化过程中，需要系统协同考量市场退出机制运行对于市场准入机制的反作用力，注重强化市场退出机制的协调联动供给。相较于以减程序、减时间和减费用为目标导向的市场准入制度创新而言，目前市场主体注销制度建设则显不足。随着优胜劣汰的市场规律逐步显现和市场风险因素的不断叠加，孱弱的市场主体终止制度最终将会面临新的更大的挑战。从目前实践来看，由于市场主体非理性等多元复杂因素的存在，基于市场自治原则而建立的依申请注销制度尚不能有效地发挥市场自然出清功能。与此同时，现行简易注销登记制度改革也并没有从根本上有效解决市场主体退出市场问题。在市场自治失灵背景下，在市场规制体系中适时引入强制注销制度，目的就在于联动补位解决市场主体在申请启动注销程序方面所存在的主观自觉不足等问题。当市场主体符合退出市场条件却未主动申请启动市场主体注销程序时，市场监管机关就可以依职权主动介入，强制其退出市场。
二是 在未清算状态下强制终止市场主体资格，加速市场规制信息均衡。市场监管实践中，市场监管的动态性决定了静态的市场主体登记与市场主体现实状况之间往往存在着一定的规制信息差。在注销环节中，规制信息差突出表现在两个方面：一方面，在未被剥夺市场经营资格情况下形成的事实意义上的市场主体经营终止状态与尚未被注销的规制信息差。在这种情况下，尽管市场主体未被市场监管机关通过吊销等行政决定方式强制剥夺市场经营资格，但在客观上已形成了“名存实亡”的市场经营状态；另一方面，在市场主体因违法而被强制剥夺市场经营资格情况下形成的法律意义上的市场主体经营终止状态与尚未被注销的规制信息差。在这种情况下，尽管市场监管机关通过吊销等行政决定，强制剥夺了市场主体经营资格，但由于强制剥夺市场主体经营资格的决定是针对特定市场主体作出，而对于其他不特定的社会公众而言，其往往并不同步知情，因而形成了一定程度的信息不对称状态。由于市场主体拥有非对称信息并经不住诱惑而机会主义地行事是完全正常的，因此，建立约束性规则成为必要。在上述两种情况下，如果不及时对市场主体登记信息进行后续处理，就势必会导致市场主体登记信息状态与真实的、动态的市场监管信息不相吻合的问题。由于市场主体只有在被注销以后，其市场主体资格才会彻底终止。因此，在市场主体未被注销前，其仍具有法律外观上的民事权利能力和民事行为能力。能否及时启动注销程序，对于及时消除动态市场监管与静态市场主体登记之间所形成的市场规制信息差，提升市场规制公信力非常关键。由于因信息不对称引发的市场扭曲或失效状态，单靠市场本身无法化解。因此，在市场主体不主动申请注销的情况下，借助行政权力来进行强制替代补位，对于强制消除市场规制信息盲区显得非常必要。鉴于清算程序与清算成本等因素对注销程序运行所可能产生的延宕影响，在特定情形下，通过适度后置清算程序，在未清算状态下对市场主体进行强制注销，对市场准入登记效力外化登记证照等物品进行及时处理，向社会公众及时公示市场主体注销状态，从市场主体登记层面及时确认市场主体资格终止的法律事实，有利于提升市场规制信息公信力与权威性，及时消除因市场主体登记“名实不符”所可能带来的市场规制信息不对称问题，加速实现市场主体登记形式效力与实质状态的有机统一。
（二）强制注销是市场规制信息均衡基础上的市场交易安全保障机制
强制注销制度的运行，最终产生的是强制终止市场主体资格的法律后果，具有牵一发而动全身的基础性市场规制功能，其在发挥市场规制信息均衡功能的同时，最终也发挥着市场交易安全保障功能。如学者所认为，在经济发展过程中，“有为的政府”也是不可或缺的，而基于市场主体强制注销制度，市场监管机关适时主动介入市场，强制特定市场主体退出市场，无疑是有为政府应该担当而又敢于担当的体现，有利于维护交易安全与市场秩序。强制注销制度的市场交易安全保障机制属性主要体现在以下两个方面。
一是 以市场主体强制出清净化市场交易主体环境。从外在表象来看，尽管注销直接针对的是特定市场主体本身，但当大量市场主体因各种原因不主动申请注销而形成市场退出淤积状态时，“死活不分”的鱼龙混杂的市场交易主体环境势必会引发市场规制中的各种信息不对称状态，潜在地影响、威胁到整个市场交易环境，最终影响社会公众利益的维护。对于应当通过注销退出市场的市场主体而言，这类市场主体的延续存在会在无形之中增加市场主体之间的市场交易不信任感，从而增加市场交易支出，加剧市场交易不确定性，最终影响整个市场交易安全。而强制注销制度的及时有效运行，能够在事实上构建起一种市场主体筛选识别与声誉构建机制，通过将市场主体“名存实亡”的事实终止状态及时向社会进行公示，让社会公众更加方便、精准地进行市场主体身份信息识别，从而进一步增强了市场运行的透明度、可预期性以及社会公众的市场判断力；在强化市场出清、涤除市场误导信息的同时，为其他具有市场生存能力的市场主体进一步腾出了市场发展空间，最终有利于实现市场交易环境的整体性净化，为市场有序运行提供市场主体资格保障，在市场主体净化层面实现保障市场交易安全的规制目标。
二是 以市场规制信息均衡遏制市场交易机会主义行为。由于不及时申请办理注销，市场主体因市场主体设立登记而产生的登记公信力仍会持续发生法律效力，而其他市场主体也会因此而持续产生市场信赖，因此，就会形成一种信息不对称状态，从而造成一方选择的无效和另一方机会主义行为的产生，最终也可能会影响市场交易安全。如果让一些失去市场信用的市场主体继续存在，可能会产生市场误导效应，增强市场不确定性，影响市场主体的合理市场预期。因此，在当市场主体在不能依法有序退出市场时，就会诱发市场主体之间防御成本的急剧提升，从而直接导致交易数量减少，不当增加交易成本，最终导致市场交易效率的整体性降低。而强制注销制度的有效运行，能够通过简化、压缩市场规制信息的方式，以“模块化”的信息传输形式有效缩短市场规制信息传递过程，大大降低社会公众的市场规制信息搜寻难度与搜寻成本，在促进形成市场规制信息均衡状态的同时，有效遏制市场主体机会主义行为倾向，防范市场主体利用信息不对称状态实施市场欺诈行为，促进制度性交易成本的整体性降低。
（三）强制注销是“以死促生”功能导向下的市场资源释放整合机制
在市场资源利用层面，“僵而不死”的市场主体即使是在营业执照被吊销后，客观上仍然还会挤占宝贵的社会资源，其也不能向市场有效释放商标、企业名称字号和生产资料等资源。而就强制注销制度而言，其所具有的市场资源释放整合功能的发挥，则能够在一定程度上有利于防范市场资源配置扭曲、提升市场资源利用效率。
一是 以市场主体资格强制终止实现市场资源强制释放。一个“僵而不死”的市场主体，在不能及时正常退出市场的情况下，自然仍会在事实上占有着各类市场资源。这种处于未实质利用状态下的市场资源占有显然对于市场资源的高效利用是无益的，既不利于市场主体自身资产的保值增值，同时也通过排他式占有排斥了其他市场主体对市场资源的利用，影响了市场资源整体效用的提升。例如，在市场主体名称资源占用方面，根据《企业名称登记管理规定》第17条的规定，只要市场主体不彻底退出市场，其占用的市场主体名称资源就必然会潜在地排斥其他市场主体的使用，最终形成“我不用，别人也不能用”的资源利用尴尬状态。此外，在市场主体自身所拥有的专利、商标、特许等市场资源利用方面，一个实质已消亡且应当退出市场的市场主体如不能及时有序退出，这些市场资源势必会持续处于闲置空耗状态。通过强制注销，可以在强制终止市场主体资格的同时，“以死促生”式地强制倒逼市场主体对自身所有资源进行最后处置，及时结束不正常的资源闲置利用状态，为市场资源再利用进行松绑，将自身所占用的市场资源及时向市场进行释放。
二是 以市场资源强制释放实现市场资源优化整合。强制注销制度所具有的优化公共资源配置价值，主要体现在两个方面：一方面，对于市场主体自身而言，强制注销制度具有及时止损功能。通过及时启动强制注销制度，有利于在客观上倒逼市场主体及时对自身占有的有价值的市场资源进行处置，防范因市场资源长期闲置而导致的市场资源价值自然贬损问题。另一方面，对于其他市场主体而言，基于强制释放的市场资源，在市场资源优化配置方面具有了更多的选择可能，因此强制注销制度在客观上具有了资源优化配置功能。例如，在有数量限制的特许资源配置过程中，失去持续经营能力的市场主体对市场资源的无效率占用就会潜在地排斥其他潜在特许申请人，导致其他符合法定条件的市场主体因特许配额数量限制原因而无法及时获得特许资源，从而导致“有证无为、想为无证、能为无证”的尴尬状态。而基于强制注销制度运行，则可以让处于名存实亡、不再符合特许条件的市场主体在有序退出市场的同时，基于特许的注销而一并“上缴”特许配额，最终为其他市场主体提供了可资利用的特许配额 。
二、制度运行风险：强制注销制度运行须化解的实践症结
作为一种行政主导下的市场主体强制退出市场机制，强制注销制度的有效运行需要多元制度要素的有效支撑，制度设定不当不仅不能实现畅通市场退出机制的预期制度目标，而且还可能会直接引发行政不当干预市场主体市场自主权、不当侵害债权人等利害关系人合法权益的制度次生风险。强制注销制度历经了试点实践，显示出了一定的市场规制功能，但也凸显了以下一些需要亟待解决的现实问题。
（一）在政府与市场关系层面，防范适用范围界定失范引发的行政不当干预市场风险
何种情形下可以适用强制注销制度，这是强制注销制度构建首先需要解决的前提性、基础性问题。强制注销适用范围的大小决定了行政权力介入市场规制的广度与深度，从根本上体现的是政府与市场之间的关系平衡问题。从目前强制注销制度试点实践来看，在强制注销适用范围设定方面主要存在三个方面的突出问题：一是关于强制注销适用情形的规定并不统一；二是缺少关于强制注销适用情形界定的统一标准；三是强制注销制度位阶总体偏低。在缺少国家统一立法的制度背景下，目前关于强制注销的规定更多的是以规范性文件形式来体现。基于强制注销制度运行内在机理要求，笔者认为，须通过重点关注以下两个层面的问题，来综合确定强制注销制度的适用范围。
一是 强制注销适用范围的界定须与行政机关对市场的判断力相匹配。强制注销制度适用情形的界定关键是要围绕对市场主体持续经营能力评判这个核心问题展开，客观上，只有在市场主体确无持续经营可能且市场主体不依法申请注销的情况下，才能够适用强制注销制度。市场运行本身所存在的诸多不确定性决定了，市场主体并不能始终持续稳定在良好经营状态，而是受到各种主客观条件的动态影响。因此，从科学评估角度分析，不能单凭对特定阶段或者特定法律事实的局部判断，就直接对市场主体作出强制注销决定，而是需要进行全面多元要素的综合全过程评估。从判断力角度进行比较，判定市场主体是否具有持续经营能力以及能否继续适应市场，与身处市场其中的市场主体相比，事实上，市场监管机关往往并不具有明显的判断优势，甚至是在特定情形下还处于劣势地位。在信息来源层面，市场主体是直接利益关系主体，在市场经营实际信息掌握方面，市场主体本身“身处其中”，其拥有的是“第一手”市场信息，信息的来源具有直接性。而对于市场监管机关而言，作为监管者，其所掌握的信息主要来源于自身履行监管职能所得，因此，信息来源具有间接性。信息来源的不同决定了两者之间在所获取的信息总量与信息质量方面所存在的本质差异，因此，市场主体处于明显的信息优势地位。在信息处置层面，作为市场监管机关而言，其履行的是市场监管职能，囿于监管资源所限，其不可能对所有市场主体进行全时空、全生命周期监管，更多的只是对市场主体在某个特定时点的微观市场行为进行评判处理。因此，其对于市场信息的处置往往具有阶段性与局部性特点，呈现片断式、事后性特征，而就市场主体而言，其是市场经营全过程参与者，处置的是直接事关自身利益的全时空、全生命周期的市场信息。在主体层面，由于与整个市场相比，政府并不具有囊括最优秀专业人才的能力与机制，其并不比市场主体更具知识理性、操作技巧和实际经验。因此，市场监管机关在市场判断力方面，特别是对于那些先前没有被强制剥夺经营主体资格情况下的市场主体实际经营状态的判断，尤其不如市场主体。因此，市场监管机关在市场判断力方面所存在的局限性决定了强制注销适用范围的有限性。
二是 强制注销适用范围的界定须与市场自治权保障相平衡。每一项政府措施都背着一个“大烟囱”，从政府与市场资源配置关系角度考量，尽管政府的资源配置行为是基于弥补市场失灵、保障公共利益的名义或目标而实施的，有时会产生积极的额外收益，但有时也可能会扭曲市场的资源配置，因此，此类行为必须严格限定，依法实施。鉴于强制注销是基于行政权力主动介入市场所构建的市场主体强制退出制度，在性质上属于政府对市场资源进行配置的制度。因此，从强化市场主体市场自治权与行政强制干预之间的均衡性角度考虑，应当对强制注销制度的适用范围进行严格限定，不能任意扩大适用范围。基于构建全国统一大市场、优化营商环境的立法价值考量，可从进一步提高制度立法位阶的角度来统一规范强制注销制度适用范围的设定。因此，在制度立法位阶上，可考虑明确地方性法规以上的法律规范对强制注销制度的适用情形作出创设性规定。通过提高制度立法位阶、统一强制注销适用范围的界定标准等方式，将强制注销制度适用范围严格限定在非常有限且易于判断的范围之内，有利于体现最大限度尊重市场主体经营自主权的规制价值导向。
（二）在程序运行规制层面，防范因清算程序后置引发的清算程序虚置风险
从现有强制注销试点实践来看，强制注销制度的运行实现了市场主体清算程序的暂时结构性剥离和未清算状态下市场主体资格的强制终止。强制注销制度的运行在加速市场主体出清的同时，一并实现了清算程序的后置，而清算程序的后置可能引发的清算程序虚置风险则需要同步加以防范。
一是 清算程序后置易引发清算动力衰减与清算能力下降风险。强制注销制度运行之所以可能会引发后置清算程序运行虚置的风险，主要是由于强制注销制度运行所可能引发的市场主体主客观条件的变化所导致：一方面，在主观层面，在强制注销导致市场主体资格终止的情形下，与强制注销前相比，作为强制注销以后的清算组织等清算义务主体在依法组织清算方面更易失去主动清算的动力。根据依申请注销要求，清算是注销的前提，这是市场主体退出市场的自然顺序安排，符合市场主体“生老病死”的基本运行规律。而随着强制注销所引发的市场主体资格终止后，如在后续没有严格法律责任约束与配套机制保障的情况下，对于清算义务人而言，强制注销后的清算程序运行就会显得不再那么必要与紧迫。因而，在强制注销以后，清算义务人再及时启动清算程序的动力自然就会衰减，甚至会从根本上失去清算动力。另一方面，在客观层面，在强制注销以后，市场主体失去了市场主体资格，在清算行为能力方面，与强制注销前相比，由于在组织机构层面失去了基于市场主体资格的组织“外衣”所提供的清算行为能力支撑，因此，无论是作为临时组织的清算组织，还是股东等清算义务人而言，其在实际组织强制注销后的清算活动时都会面临着更多的主体资格障碍与行为能力障碍。
二是 清算程序虚置风险须统筹注销与清算规制来加以协同防范。强制注销改变了那种先清算、后注销的一般流程，先以行政强制力完成注销，进而倒逼清算的开展，却仍然无法摆脱对清算制度的高度依赖，并未切中特殊企业市场退出难的问题。基于此，在关注强制注销制度适用给市场交易安全、市场资源配置等带来积极功能的同时，也需要一并强化后置清算程序运行规制机制建设，不能一注了之，简单、片面地将终止市场主体资格作为强制注销制度的唯一规制目标，更不能将后续清算程序运行完全抛向社会，任由市场自治。否则势必导致市场规制走向失范，清算程序运行的失范也必定会从反向给强制注销制度运行带来障碍。因此，从注销与清算的辩证关系角度出发，为防范市场主体清算程序后置调整所可能给其他利害关系主体权利保障带来的不利影响，笔者认为，清算程序后置所引发的规制风险需要在强制注销制度运行规制过程中一并加以统摄防范。具体可通过明确清算义务人的清算行为能力保障与清算法律责任约束机制，防范可能出现的强制注销后清算程序运行处于无人问津的规制失范状态，以填补后置清算程序运行规制漏洞，确保后置清算程序得到及时高效运行。
（三）在规制责任体系层面，防范未经清算强制终止市场主体资格引发的市场规制脱逸风险
现有实践表明，强制注销制度运行不仅可能会引发清算程序后置调整后的运行风险，而且对未经清算终止市场主体资格以后的市场规制体系如何进一步完善也同时提出了现实追问。笔者认为，以下两个方面的规制理念需要在强制注销制度运行规制过程中加以确立。
一是 强制注销后的市场行为不因市场主体资格终止而脱逸市场规制体系。不同于依申请注销模式下的清算法律责任体系构建，在强制注销模式下，由于市场主体资格的强制终止，市场主体已从整个市场监管体系中彻底退出。因此，在这一状态下，清算义务人是否清算以及如何规范清算等事项是否属于市场主体自治范畴，市场监管机关继续进行监管的基础市场法律关系是否继续存在，等等，这些监管基础问题能否得到妥善解决都直接事关强制注销后续清算程序的合理运行与债权人合法利益的正当性保护。笔者认为，基于现有监管法律规定，随着强制注销制度运行所导致的市场主体资格的强制终止，从整个市场监管环节来分析，被强制注销的市场主体因主体资格消亡而不再属于市场监管对象。因而，在强制注销以后，如没有特别规制，清算义务人是否清算以及如何规范清算就会处于一种监管空白状态，监管空白状态下的清算程序运行自然会存在诸多潜在风险，这对于原市场主体债权人的利益保护显然是不利的。因此，针对强制注销模式运行所可能产生的市场规制失范风险，需要对市场监管模式进行系统性重构，将强制注销后的原市场主体清算等情况一并纳入市场规制范畴，以全过程系统规制理念消除市场监管盲区，防范解决强制注销后可能出现的“虎头蛇尾”式监管问题。
二是 强制注销后的市场规制法律责任体系须作出差异化配置。根据现有法律规定，在依申请注销模式下，清算程序是市场主体退出市场前的一道必经程序。因此，只要未被注销，市场主体就当然地属于市场规制对象，其在被注销前所组织的清算等行为也当然地属于市场规制范畴。正是基于此市场监管法律关系背景，《中华人民共和国公司法》基于依申请注销模式的基本制度定位，构建了以市场主体为法律责任主体的清算法律责任体系。随着强制注销制度的运行，在产生先注销后清算的程序结构性调整的同时，也引发了目前市场规制法律责任体系与强制注销制度运行不相匹配的实践问题，对强制注销后的市场规制法律责任体系如何进一步调适提出了现实追问。因此，伴随着强制注销制度的统一确立与实施，应当对市场主体资格终止以后的市场规制法律责任体系作出不同于依申请注销模式的差异化配置。例如，在法律责任主体方面，在强制注销模式中，由于市场主体已被强制注销，市场主体资格已被终止。因此，针对强制注销以后的清算违法行为，需要拟制特别的违法行为主体与特别的法律责任模式，等等，这些问题都事关市场规制法律责任体系的系统性构建。笔者认为，在强制注销制度运行规制过程中，需要在科学定位市场主体资格终止以后的法律关系基础上，按照无缝监管的整体性规制要求，对强制注销以后的市场规制法律责任体系作出一揽子设计 。
三、关联制度处理：强制注销制度运行需要关注的制度衔接
强制注销制度的构建是一项系统工程，防范化解制度运行中的上述风险需要秉承内外兼修的规制理念，除了需要从强制注销制度本身的特质出发作针对性地完善强制注销核心本体制度外，还需要从系统性、整体性和协同性角度出发，完善强制注销制度整体性架构。其中，就特别需要在完善相关配套机制的基础上，衔接处理好强制注销制度与依申请注销以及歇业制度之间的关系。
（一）依申请注销与强制注销之关系：以依申请注销适用为优先
作为一种行政主动介入市场的行政强制性手段，强制注销制度设计特别需要处理好市场主体市场自治与行政强制干预之间的关系。如何体现行政权力介入市场主体退出市场的适度性，平衡协调好市场主体、市场监管机关和社会公众之间的利益关系，这是强制注销制度运行规制需要解决的核心问题。对此，有学者提出，“市场退出应更多体现公司自治，退市监管权的设置应保持一定节制”。若进一步赋予登记机关对商事主体资格生杀予夺的大权，未免使得政府过于干预市场自由竞争，因此应予慎用。
综合而言，基于防范政府规制失灵的市场规制风险考量，笔者认同强制注销制度应当审慎运用的观点。这一规制理念能否得到有效贯彻，首先应当体现在强制注销与依申请注销之间关系的科学处理方面。在总体原则方面，应当坚持依申请注销制度优先适用原则，因为坚持这一原则有利于充分激发和调动市场主体主动申请注销的内驱力，将清算责任主动内化为市场主体自身必须对外承担的社会责任。这既有利于减少行政主动直接介入市场的规制成本，防范行政不当干预市场的风险；也有利于充分运用市场主体作为利益当事人所具有的市场信息优势，及时有效地处理好相关债权债务关系，注重从根本上解决市场主体“后事”，不给市场和政府留下后续治理隐患。从与强制注销制度运行有机衔接的角度考量，依申请注销制度优先适用原则可通过重点构建三个方面的配套衔接机制来加以体现。
一是 建立依申请注销引导催告前置程序。从目前依申请注销制度实践来看，导致市场主体不能依法申请注销的原因具有多样性。在不同情形下，解决这些问题的方式具有多样性，而当市场主体在不知、不会申请注销时，笔者认为，市场监管机关就需要特别强化行政指导等行政服务功能的运用，能动地引导市场主体审慎运用好申请注销程序。就强制注销程序构建而言，在强制注销程序前端嵌入依申请注销引导催告程序，依托制度化、常态化的引导催告程序，通过国家企业信用信息公示平台等信息平台载体进行催告引导，将市场主体及时导入依申请注销轨道。目前已有少量强制注销制度对依申请注销登记引导催告程序作出了零星规定。例如，《浙江省吊销未注销企业监督管理暂行办法》第8条规定：“经催告、通知后满六个月，仍不办理吊销未注销企业清算组备案手续或者申请注销登记的，办理该企业登记注册的市场监督管理机关根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条的规定，予以强制注销。”
二是 建立依申请注销登记全过程适用机制。为充分体现依申请注销登记优先适用原则要求，可在强制注销程序终结前的任何阶段，允许市场主体提出注销登记申请，只要市场主体依法提出注销登记申请，强制注销程序就应当被中止，让位于依申请注销程序的运行，以充分体现依申请注销程序优先适用原则要求。目前已有相关制度进行零星实践。例如，《深圳经济特区商事登记若干规定》第32条第2款规定，在依职权注销公示期，商事登记机关已经受理商事主体的注销登记申请的，公告期满，商事登记机关不再作出依职权注销决定。这一立法例尽管赋予了市场主体在强制注销公示期间申请注销登记的权利，但由于市场主体行使申请注销登记的权利仍然是被限定在特定时段之内，因此还没有充分体现依申请注销登记在强制注销程序中全过程适用的要求，依申请注销登记优先原则体现得并不完全充分。
三是 建立强制注销回转程序机制。强制注销回转程序是一种体现包容审慎监管理念的决策程序安排，体现的是对市场主体合法权益进行最大程度保障的包容审慎监管价值导向。之所以要在强制注销制度中设置回转程序机制，主要是基于防范强制注销模式与依申请注销模式相比所可能引发的两个方面的潜在制度运行风险：一方面，强制注销是依职权的单方行政行为，从防范行政决策风险角度考量，需要设置公正高效的制度运行监督程序；另一方面，由于强制注销并没有经过清算流程，是在未清算状态下强制终止市场主体资格，因此，与依申请注销模式相比，实践中存在着利害关系人合法利益被不当侵害的更大可能。鉴于市场主体是因行政权力的直接介入而被强制退出市场，因此，强制注销程序的构建势必要有别于依申请注销程序。目前已有强制注销制度对回转程序进行零星实践。例如，《武汉市个体工商户简易注销登记暂行办法》第12条规定：“被依职权注销的经营者或利害关系人有异议的，可以申请撤销注销登记。”
（二）市场主体歇业与强制注销之关系：构建差异化的识别转换机制
《市场主体登记管理条例》第30条第1款规定：“因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等原因造成经营困难的，市场主体可以自主决定在一定时期内歇业。法律、行政法规另有规定的除外。”《市场主体登记管理条例实施细则》第42条第3款规定：“市场主体备案的歇业期限届满，或者累计歇业满3年，视为自动恢复经营，决定不再经营的，应当及时办理注销登记。”基于这些规定，在国家法律规范层面，统一构建了市场主体歇业制度。市场主体歇业制度是因客观原因所导致的市场主体状态处理制度，通过给予因特定情形而导致歇业的市场主体一定的市场经营能力恢复缓冲期限，设置了注销缓冲空间。因此，歇业制度实质上成为了在特殊状态下市场主体经营能力缓冲制度，这一制度有利于从最大限度保障市场主体利益角度，通过差异化监管制度设置，将因特殊客观原因所造成的市场主体暂时性停业状态与实质上已“生无可能”的停业状态区隔开来。通过歇业制度，给市场主体贴上歇业状态的封条，避免不分原因、无差别地将处于暂时停业状态的市场主体不当归入强制注销的适用情形，避免给市场主体市场自治权带来侵害。
已失效的《中华人民共和国企业法人登记管理条例》（以下简称《企业法人登记管理条例》）已有关于歇业制度的相关规定，只不过《市场主体登记管理条例》与《企业法人登记管理条例》所规定的歇业制度相比有着本质差异，而这种本质差异就体现在歇业与注销之间的法律关系方面。根据已失效的《企业法人登记管理条例》第20条关于“企业法人歇业、被撤销、宣告破产或者因其他原因终止营业，应当向登记主管机关办理注销登记”的规定可知，歇业是直接导致注销的法定情形，一旦歇业必然导致注销，歇业制度在本质上是一种停业且不再经营制度。不同于过去的歇业制度，根据《市场主体登记管理条例实施细则》第42条第3款规定可知，现行的歇业制度仅仅是市场主体在经营过程中的一种中止经营制度，歇业状态的形成并不直接导致注销制度的运行。相反，歇业期满后直接引发的是市场主体经营状态自然恢复的法律后果。
基于现行歇业制度运行所产生的市场主体中止经营的法律状态，在构建强制注销制度时，不仅需要处理好强制注销制度与依申请注销登记的关系，还要通过构建差异化的市场主体持续经营能力识别转换机制，从三个层面处理好强制注销制度与歇业制度的实践关系。
一是 明确歇业状态下不适用强制注销机制。基于歇业制度价值考量，在强制注销适用情形方面，需要将处于歇业状态的市场主体排除在强制注销制度的适用范围之外，而究竟依据何种标准来判定市场主体是否处于歇业状态？笔者认为，根据《市场主体登记管理条例》第30条第3款关于“市场主体应当在歇业前向登记机关办理备案”的规定，基于备案程序的客观性与可辨别性，可以以是否向市场监管部门提出备案为标准来判定市场主体是否处于歇业状态。其中，未经歇业备案程序且实质上已经失去持续经营能力的市场主体则可被依法纳入强制注销制度适用范围。
二是 明确市场主体歇业期满后的自主决定经营期限。在充分尊重市场主体自主经营权方面，根据《市场主体登记管理条例实施细则》第42条第3款关于在期满后，市场主体决定不再经营，应当及时办理注销登记的规定，在歇业期满后，市场主体可以自主决定不再经营，依法申请办理注销登记。但对于市场主体在歇业期满后至迟于何时可以作出不再继续经营决定，《市场主体登记管理条例实施细则》并没有作出明确规定。因此，从最大限度维护市场主体利益角度出发，需要为市场主体留有一定的自主决定时间，而这一时间段需要进一步加以明确。明确这一时间段不仅是提升市场规制操作性的现实需求，更为实现歇业机制和市场主体退出机制之间的无缝衔接提供决策支撑。在歇业期满，市场主体自主决定是否继续经营期间，市场监管机关应当充分尊重市场主体，给予市场主体一定的市场经营缓冲空间，不能擅自运用强制注销制度来强制市场主体退出市场。
三是 建立自主决定不再经营期满后的持续经营能力评估机制。在市场主体自主决定不再经营期限届满后，需要通过构建针对性的市场主体持续经营能力评估机制，对市场主体经营状态、持续经营能力等核心要素及时进行评估，以实现歇业与强化注销登记制度的有机衔接：一方面，尽管根据《市场主体登记管理条例实施细则》第42条第3款关于“市场主体备案的歇业期限届满，或者累计歇业满3年，视为自动恢复经营，决定不再经营的，应当及时办理注销登记”的规定，歇业期满后，市场主体又自然进入了经营状态，但其是否真正具有持续经营能力则仍然存在着诸多不确定性；另一方面，当市场主体被赋予的自主决定不再经营期限届满，在市场主体未作出决定的情形下，市场主体是否继续具有经营能力就更添了不确定性。因此，从强化市场主体准入后续监管角度考量，需要同步构建市场主体自主决定不再经营期限届满后，未作决定情形下的持续经营能力评估机制，由市场监管机关从市场主体类型、是否具有财产、是否持续营业以及是否涉诉等方面进行全面衡量评估并作出审查判断，从而为歇业制度与强制注销制度有机衔接提供决策依据支撑 。
代结语：在系统规制中充分释放强制注销制度市场治理动能
从目前实践情况来看，应当说强制注销制度试点实践还远未系统化、定型化，总体上还呈现一种碎片化、非系统性实践特征。尽管在此实践背景下，作为国家统一商事登记法律规范的《市场主体登记管理条例》只是对依申请注销登记作了统一规范，最终并没有对强制注销制度作出统一规定，但这并不能就此否定强制注销制度本身所具有的市场治理动能。评估现有强制注销制度试点实践，笔者认为，强制注销制度运行规制目标的实现，在国家统一立法层面上还需要进一步回应解决强制注销适用范围界定、程序构造、审查方式、债权人利益平衡保护等制度关键性问题。在不断深化商事登记制度改革、优化营商环境的宏观时代背景下，期待能够按照系统性规制理念，进一步深化强制注销制度运行规制，助力实现市场主体准入登记与注销制度协同发力，依申请注销与强制注销制度平衡联动的良好市场规制效果。