梳理了中国科学研究和技术服务业的多边开放承诺和单边开放政策，分析了该行业外资发展的现状与趋势。分析表明，中国科学研究和技术服务业扩大对外开放，将涉及相对复杂的边境后措施，对各级政府的治理能力形成挑战。提出应在重点地区试点更高水平外资准入与促进政策，推进科学研究和技术服务业市场化改革，提高国内规制水平，并避免将科技自立自强等同于“国产替代”。
党的十九届五中全会提出，实行“高水平对外开放”，通过实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，促进国际合作，实现互利共赢。2021年10月，习近平总书记在参观国家“十三五”科技创新成就展时强调，要加快实现“高水平科技自立自强”，为建设世界科技强国、实现中华民族伟大复兴作出新的更大贡献。
高技术产业处在“高水平对外开放”与“高水平科技自立自强”两大战略决策的逻辑交汇点上。既要通过开放吸引国际创新要素和主体，又要借助开放提升国内企业技术创新能力。目前学界对于高技术产业对外开放的研究以实证检验为主。大部分文献聚焦在高技术产业对外开放的直接影响，包括对外开放对高技术产业自身创新效率、全要素生产率、产值表现、贸易表现的影响，以及高技术外资企业对内资企业产生的技术溢出效应等。少部分文献考察了高技术产业对外开放的间接影响，例如科技服务业利用外资对于制造业技术创新能力的提升作用。个别文献基于贸易与投资情况概述了高技术产业开放发展的宏观形势。总体来看，既有文献集中在论证高技术产业“要不要开放”，而很少分析高技术产业“如何开放”。具体而言，既有文献缺乏从政策视角对高技术产业对外开放的分析，也缺少深入到具体行业的针对性研究。
事实上，随着对外开放的深入推进，中国所面临的已经不再是“要不要开放”的问题，而是“如何开放”的问题，特别是重点行业开放政策的设计问题。科学研究和技术服务业是中国高技术服务业的典型代表，也是中国科技服务业发展的核心部分。在中国推动高水平对外开放的进程中，科学研究和技术服务业成为扩大开放的重点领域之一。随着开放政策的演进，该行业利用外资快速增长，为提升国内服务供给质量、促进制造业转型升级提供了支撑。而在国际科技竞争日趋激烈、中国新发展格局加快推进的新形势下，该行业的对外开放又增加了新的影响因素。本研究从政策视角研究了该行业的对外开放问题，梳理回顾中国的多边承诺和单边政策演进，分析新形势下扩大开放面临的政策矛盾，同时提出针对性的策略建议。
1 中国科学研究和技术服务业对外开放政策的演进
广义上，科学研究和技术服务业对外开放是指，放宽或取消该行业各类限制政策，提高对外资与外贸的市场准入，促进国内外经济交往。从形式上，根据世界贸易组织（WTO）《服务贸易总协定》（GATS）对服务贸易模式的划分（跨境交付、境外消费、商业存在、自然人流动4种模式），科学研究和技术服务业对外开放也相应包含这4种类型。但在现实中，绝大多数服务贸易是以商业存在（即外商投资）的模式实现的。因此，本研究所探讨的科学研究和技术服务业对外开放，仅指商业存在模式的开放，即对外资的开放。
1.1
多边开放承诺较为有限
中国科学研究和技术服务业对外开放的多边承诺体现在WTO服务贸易具体承诺减让表中。根据中国国民经济行业分类与WTO服务贸易分类的粗略对应关系，中国仅将科学研究和技术服务业中“专业技术服务业”和“科技推广和应用服务业”下的少数几个子行业列入减让表（表1）。这几个子行业在减让表中属于“商业服务”下的“专业服务”和“其他商业服务”。中国对这些子行业的开放基本都施加了合资限制，其中一部分预先设置了合资限制的过渡期。
与WTO其他主要成员国相比，中国科学研究和技术服务业的开放承诺较为保守。一是对于其他成员作出开放承诺的“研发服务”，中国未作出承诺。“研发服务”对应于中国国民经济行业分类中“研发和试验发展”。印度开放了“研发服务”下的“自然科学研发服务”，欧盟、日本、俄罗斯则开放了“研发服务”下的“人文与社会科学研发服务”。二是对于其他成员没有作出限制的部分子行业，中国施加了市场准入与国民待遇限制。例如，中国对“与农林牧渔有关的服务”“相关科学技术咨询服务”施加了合资限制，而美国、欧盟、日本、俄罗斯、南非等成员基本都没有限制。
中国科学研究和技术服务业的多边开放承诺相对保守，也受到一些客观因素的影响。中国国民经济行业分类较为详细，但WTO服务贸易分类相对粗糙，二者之间缺乏直接的对应关系。导致中国科学研究和技术服务业下的很多子行业不能明确体现在减让表中。这些子行业可能属于减让表“专业服务”中的“其他”类，或者“其他商业服务”中的“其他”类。而由于“其他”类的边界不清晰，WTO成员很难对其作出明确的开放承诺。
1.2
单边开放政策持续迭代
在近年初步形成的“准入前国民待遇”加“负面清单”外资管理模式下，中国科学研究和技术服务业的单边开放水平已经明显超出在WTO下的多边承诺。一方面，2020年中国科学研究和技术服务业外资准入的“负面清单”仅3项：人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用，人文社会科学研究机构，地质勘查、地形测绘、地图编制等活动。除此之外的科学研究和技术服务业，外资均可与国内资本以同等条件进入。另一方面，中国对科学研究和技术服务业下大量子行业的外资流入持鼓励态度。在2020年版《鼓励外商投资产业目录》中，科学研究和技术服务业共有32项子行业列入。其中既包括较为综合性的子行业，如研究开发中心以及高新技术、新产品开发与企业孵化中心，也包括面向特定技术领域的子行业，如第五代通信技术（5G）、物联网、区块链、人工智能技术研发与应用等。
动态来看，2015年以来中国科学研究和技术服务业的单边开放呈现出快速迭代的特征（表2）。一方面是限制类的减少。2015年某些检验认证服务和摄影服务被移出限制类目录。另一方面是鼓励类的增加。2015、2019、2020年的鼓励类目录中，均有新的子行业纳入，这些子行业主要与新兴技术和绿色发展有关，如区块链技术研发与应用、CCUS（碳捕集、利用与封存）技术开发与服务等。2017年虽然在禁止类目录中纳入人文社会科学研究机构，但这并不是外资准入的实质性倒退。因为中国此前没有对该子行业的开放作出任何承诺，此次也仅是将事实上的禁入措施显性化。
同时，一些地方政府也利用“试点”机会尝试突破全国的开放框架。2019年，《全面推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案》提出，“取消外商投资企业取得认证机构资质需外方投资者取得其所在国家或者地区认可机构的认可且具有3年以上从事认证活动的业务经历的要求”，相当于削减了一项国民待遇限制。2019年，《上海市新一轮服务业扩大开放若干措施》提出，“争取允许外商投资人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用”。该方案若达成，上海的外资准入负面清单将从3项缩减到2项。
2 科学研究和技术服务业外资发展现状及趋势
2.1
外资总体占比较低
截至2018年底，中国科学研究和技术服务业外商投资企业达到7000家（表3）。但外资在该行业中处于从属地位，外资渗透率（即外资企业占企业总体数量的比例）不足0.6%。这与中国全行业的外资渗透率一致。根据国家统计局的数据，2018年在全国企业中，外商投资企业占0.55%。
虽然科学研究和技术服务业的外资渗透率较低，但外资企业平均规模显著高于内资企业。2018年该行业内资企业平均人员规模为8人，而外资企业平均人员规模达30人，接近内资企业的4倍。这实际是跨国公司规模优势效应以及各地方政府招商引资时主动筛选的必然结果。
2.2
地理集聚特征显著
受经济和科技发展水平的影响，中国科学研究和技术服务企业主要集聚在东部地区。2018年末，东部地区的科学研究和技术服务企业共有74.7万家，占全国的62.5%（表4）。而外资企业的集聚特征更加显著。2018年末，东部地区的科学研究和技术服务外资企业共有5910家，占全国的84.4%。其中仅北京、上海、广东三地就占到54%。
在东部地区中，上海的科学研究和技术服务业外资表现尤为突出。首先，上海的外资渗透率远超其他省市。北京、天津、江苏、浙江等地该行业的外资渗透率均稍高于全国平均水平（0.6%）。北京为1%，天津为0.9%，江苏为0.8%，浙江为0.8%。而上海的外资渗透率达到4.7%。2018年末，上海与天津的企业数量基本相同，但上海外资企业的数量却达到天津的5倍。其次，上海的外资企业规模远超其他省市。2018年末，东部各省市该行业外资企业的平均人员规模基本在20～30人左右，上海市则达到57人，约是北京、天津的2倍，山东约是福建的3倍。这表明，在科学研究和技术服务业发展的市场成熟度、对外开放度和营商友好度方面，上海已经显著领先于东部其他省市。
2.3
随开放进程同步提速
近年来中国科学研究和技术服务业吸引外资增速持续高于全行业平均水平，成为优化引资结构、提高引资质量的代表。根据国家统计局的数据，2015—2019年中国全行业实际利用外资金额年均增长2.3%，而科学研究和技术服务业实际利用外资金额年均增长25.3%，从45.3亿美元提高到111.7亿美元。
一方面，科学研究和技术服务业对外开放水平不断提升，对该行业外资流入起到了激励作用。外资流入速度显示出与开放进程同步提速的特征。基于前文所述的科学研究和技术服务业开放政策演进过程，按同等时间段划分，2011—2015年该行业开放水平基本不变，而2015—2019年开放水平逐年上升。与之对应，2011—2015年外资流入年均增速为16.5%，而2015—2019年达到25.3%，高出8.8个百分点。2011—2015年该行业新增外商投资企业数年均增速为10.4%，而2015—2019年达到19.5%，高出9.1个百分点。
另一方面，中国制造业加快转型升级，对科学研究和技术服务投入的需求不断扩大，为该行业外资流入创造了市场。近年来生产性服务投入对于中国制造业转型升级的贡献已经超过制造业自身的投入。根据经济合作与发展组织（OECD）的数据，2010—2015年，中国制造业最终需求中来自制造业自身的增加值年均增速为8.5%，而来自商务服务业的增加值年均增速达到13.6%，高出5.1个百分点。反过来看，更多科学研究和技术服务业外资企业进入中国，不仅有助于满足国内制造业的产业配套需求，还有助于将中间服务投入从海外进口转变为国内采购，推动中国制造业向全球价值链高端攀升。
2.4
未来仍有巨大增长空间
一个行业外资存量占国内生产总值（GDP）的比重，可以较客观地反映该行业对外开放和外资发展水平。由于国民经济行业统计口径的差异，其他国家并没有与中国科学研究和技术服务业直接对应的数据。本研究采用发达国家普遍使用的“专业、科学与技术活动”外资存量数据作为替代。与中国科学研究和技术服务业相比，专业、科学与技术活动缺少科技推广和应用服务，但纳入了部分商务服务。
与主要发达国家相比，中国科学研究和技术服务业外资存量占GDP的比重还有较大差距。根据OECD的统计，2019年中国该比例为0.39%，而加拿大、美国、法国分别为0.87%、0.97%、1.38%，2018年英国和德国则高达6.78%、9.65%。即使考虑统计口径的差异，将前述发达国家“专业、科学与技术活动”外资存量占GDP比重缩减1/2，其数值仍显著高于中国。以此为参照，随着中国对外开放和经济结构转型升级的持续推进，中国科学研究和技术服务业的外资发展还有巨大空间。
3 科学研究和技术服务业进一步扩大开放面临挑战
当前中国科学研究和技术服务业还处于成长期，市场主体和服务业态不够成熟，服务机构的技术能力和专业化程度偏低。进一步扩大开放，引入更多外资企业，有利于促进该行业更快发展，构建高质量产业体系。首先，外资企业可以带来技术溢出效应，在提高竞争水平的同时，为本土企业学习专业化服务能力创造条件。其次，外资企业可以补充优质的科学研究和技术服务供给，并借助产业关联支撑高端技术制造业发展。最后，引入更多外资企业，还有助于防范国际关系波动对高技术供应链的冲击。外资企业在华提供产品和服务，不易受到其他国家出口管制约束，比跨境贸易的稳定性高得多。而且外资企业在华资产规模越大，可靠性越高。
但中国科学研究和技术服务业进一步扩大开放，将面临不同于以往的挑战。这些挑战涉及相对复杂的边境后措施，对各级政府的治理能力提出了更高的要求。
3.1
从扩大市场准入转向提供国民待遇
虽然中国在服务业开放中默认提供“准入后”国民待遇，但在实际操作中，科学研究和技术服务外资企业仍然面临较复杂的国民待遇条件。一方面，在地方政府主导的各类创新支持措施（如科研平台和仪器设备开放共享、政府购买服务、后补助、创新券）中，科学研究和技术服务外资企业由于“身份”原因，往往难以获得与内资企业同等的待遇。另一方面，由于历史原因，很多科学研究和技术服务内资企业与政府部门有紧密联系，使得外资企业在享受各类优惠政策上面临较高的隐性壁垒。中国的科技中介机构大多是由政府或国企、高校所属机构转制而来，很容易挤占其他类型科技中介机构的发展空间。例如，广东许多科技服务机构属于“官办”“半官办”或“官民合办”，政务服务比例远高于面向市场的科技服务。福建的科技服务企业主体仍由政府出资或主导，所承接的项目也以政府分配为主。
3.2
从兑现开放承诺转向优化营商环境
科学研究和技术服务业属于知识密集型服务业，高度依赖技术人才、数据信息、知识产权等无形资产，对于营商环境的敏感度较高。这类行业的外资对于中国开放的诉求，已经从兑现开放承诺转向提供更加友好、便利的营商环境。例如，中国鼓励外商投资的“研究开发中心”，对于知识产权保护和高技术人才跨境流动的需求远高于一般服务业。但根据中国欧盟商会调查，外资研发中心在解决知识产权纠纷时面临较强的地方保护主义，在聘用国际人才时还存在较大的签证障碍。根据世界银行发布的《2020年营商环境报告》，中国营商环境排在全球第31位，其中“获得信贷”“纳税”“跨境贸易”等二级指标的排名更低。
3.3
促进国内规制与国际规则的协调
国内规制是指“有关资格要求和程序、技术标准和许可要求的各项措施”（《服务贸易总协定》第6条）。由于服务贸易的无形性等特点，在服务业对外开放中，国内规制的重要性不亚于市场准入。科学研究和技术服务业比一般服务业更容易涉及国内规制问题。包括工程技术与设计服务、工业与专业设计服务、环境与生态监测检测服务、知识产权服务等行业的运营资质认定，质检技术服务等行业的认证结果认可，研究和试验发展等行业的数据监管及技术标准的制定等。目前中国国内规制与国际规则的协调度不足，在客观上削弱了外资企业进入国内市场的能力。例如，中国在校准与测量的国际互认上与美国等发达国家仍有较大差距，尚未完全加入工程技术人员能力水平国际互认体系，欠缺国际化的生态环境技术评估与验证体系，医药化工等领域的试验测试数据未能实现国际互认等。
3.4
寻求开放效率与科技安全的平衡
受国际科技关系波动的影响，近年中国越来越重视科技安全。而科学研究和技术服务业的主体，往往是直接或间接接触科学技术的研发机构或中介机构，很容易涉及到科技安全问题。因此，科学研究和技术服务业的对外开放，在一些问题上面临提高开放效率与维护科技安全的两大难题。一是出口管制问题。外资研发机构向境外转移研发成果，是否受《出口管制法》的管辖，仍然存在不确定性。如果研发过程中涉及到与本土机构的合作，或者财政科技资金的支持，问题将更加复杂。受这种不确定性的影响，一些外资研发机构推迟甚至取消了在华研发任务。根据国家统计局的数据，流入中国的国外研发资金从2017年的113亿美元下降到2019年的24亿美元。二是数据监管问题。外资研发或中介服务机构所收集和使用的科研数据是否属于《数据安全法》界定的“重要数据”，所涉及的个人信息是否属于《个人信息保护法》界定的“敏感个人信息”，将影响外资的运营与合规成本。外资准入负面清单中“人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用”的去留，也关系到对外资收集和使用生物识别、医疗健康信息的监管。三是外资科技中介机构在开展信息交流、技术咨询、科技评估等业务时，如果涉及公共科研机构，如何处理相关业务的边界和范围，还缺乏明确的规定。
4 结论
综上分析，近年中国科学研究和技术服务业不断扩大对外开放，已经远超在WTO下的承诺。科学研究和技术服务业利用外资明显提速，显著高于全行业平均水平。但整体看，外资企业占比较低，且主要集聚在东部少数发达地区，未来还有较大增长空间。科学研究和技术服务业进一步扩大开放、促进外资发展还面临一些挑战。这些挑战主要涉及复杂的边境后措施，对政府治理能力形成考验。
近年来国际国内形势发生深刻变化，国际环境愈发错综复杂，国内创新能力愈加不适应高质量发展的迫切需求。“十四五”将是中国应对这些变化，将挑战转化为机遇的关键时期。在这一时期，科学研究和技术服务业必须实现更高标准的对外开放，才能在增进高水平科技自立自强的同时，更好地支撑构建“双循环”新发展格局。基于以上形势，对相关决策部门提出如下建议。
0 1
在重点地区试点更高水平外资准入与促进政策。
利用科学研究和技术服务外资企业主要集聚在北京、上海、广东的特点，结合三地科技创新中心建设，试点更高水平外资准入与促进政策。推动政府各类创新支持措施向内外资企业平等开放，或根据产值比例为外资企业预留份额。加强知识产权执法力度，构建综合性的知识产权保护服务体系。为外资企业引进海外高技术人才提供更便捷的进出境和停居留便利。附条件（如资质门槛、合资要求）放宽“人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用”外资准入，单独制定兼顾科技安全的科研数据与个人信息监管措施。
0 2
推进科学研究和技术服务业市场化改革。
引导各类社会资本进入科学研究和技术服务行业，支持跨地区整合与并购重组，形成具备较高技术能力和服务水平的内资龙头企业。加快推进具备较大规模和较高竞争力的科技服务机构与政府部门脱钩，引导地方政府逐步减少对特定科技服务企业的“隐性”补贴，为内外资企业创造竞争中性环境。
0 3
对标国际通行标准，提高国内规制水平。
统一和完善各类专业技术服务与科技中介服务机构的运营资质认定制度、认证结果监管制度、技术标准研发制度。借助自由贸易协定等对外经济合作机制，推动各缔约方对国内规制的互认。发挥行业协会作用，吸纳外资企业意见，加强国内规制与国际通行标准的衔接。为加入良好实验室规范（GLP）数据资料互认制度、《国际职业工程师协议》（IPEA），参与环境技术验证（ETV）体系的国际互认等制定时间表。
0 4
避免将科技自立自强等同于“国产替代”。
客观认识在华外资企业与境外企业对中国供应链安全的影响的差异，将科学研究和技术服务外资企业视为提升科技自立自强能力的重要支撑。进一步落实国民待遇，避免在财税优惠、政府采购等政策中将外资企业排除在“国产”范围之外。对于外商独资企业利用自有资金或社会资金取得的研发成果，应明确其不受中国出口管制约束。
免责声明：本文转自中国科学技术发展战略研究院，原作者黄宁、赵曦梦、何光喜。文章内容系原作者个人观点，本公众号编译/转载仅为分享、传达不同观点，如有任何异议，欢迎联系我们/转载公众号！
转自丨中国科学技术发展战略研究院
作者丨黄宁、赵曦梦、何光喜
研究所简介
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