【裁判要旨】
1.界定顺风车的出行成本，不应只依据固定公式计算燃油费用，还应将道路拥堵、车辆折旧、交通事故风险、车主等待时间等隐形成本及网络平台对顺风车费的抽成考虑在内，全面、客观、公正地判断顺风车是否盈利。
2.行政管理部门不能仅以顺风车有盈利就认定构成非法营运，还应考量顺风车主的主观过错和行为的社会危害性。对主观上不具有非法营运目的的顺风车主和没有社会危害性的顺道搭乘行为，不应进行行政处罚。否则，人民法院可以撤销或变更相关行政处罚决定。
河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2021）豫01行终450号
上诉人（原审被告）郑州市交通运输局。
被上诉人（原审原告）赵某某。
原审被告郑州市人民政府。
上诉人郑州市交通运输局因与被上诉人赵某某、原审被告郑州市人民政府行政处罚及行政复议一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2021）豫0102行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审审理查明：2020年11月13日，市交通运输局对赵某某涉嫌未经许可从事巡游出租汽车、网络预约出租汽车客运经营案进行立案。市交通运输局作出现场笔录及行政强制措施决定书。2020年11月27日，市交通运输局对赵某某进行询问，赵某某称通过嘀嗒平台一名乘客搭乘从郑州龙湖镇到郑州企业壹号，车费约25.7元。市交通运输局作出案件调查报告，拟对赵某某罚款1万元。2020年12月1日，市交通运输局进行了重大案件集体讨论。2020年12月7日，市交通运输局向赵某某送达《违法行为通知书》。赵某某放弃陈述、申辩或听证权利。市交通运输局作出豫郑交罚字（2020）14-1999号《行政处罚决定书》，对赵某某予以1万元罚款。赵某某向市政府申请复议，市政府作出郑政（行复决）［2020］1021号《行政复议决定书》，维持市交通运输局作出的行政处罚。赵某某不服，诉至原审法院。
原审法院认为：《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》指出，私人小客车合乘（也称拼车、顺风车），是指不以盈利为目的，由合乘出行提供者通过互联网方式事先发布个人驾车出行信息，由出行线路相同的人选择乘坐合乘出行提供者的非营运小客车，分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展，制定相应规定，明确合乘服务提供者、合乘者及合乘服务信息服务平台等三方的权利和义务。本案中，赵某某在嘀嗒平台注册成为顺风车车主，涉案行程系赵某某从嘀嗒平台接到的顺风车订单业务，嘀嗒平台根据其出行分摊费用计算规则，推荐该行程价格为25.7元。市交通运输局根据赵某某的车型、排量认为涉案行程盈利，此计算方法忽略了嘀嗒平台服务费、车龄、绕路及拥堵产生的油耗及实际产生的能耗等各项客观因素，其作出的赵某某涉案行程盈利的结论属于事实依据不足。且该行程价格由合乘平台根据既定的规则计算并明示，其金额多少并不由赵某某决定收取。赵某某家住新郑，在天泽街附近代驾，从出行时间和路线看，其往返于家和代驾地点之间搭乘与其路线基本一致的乘客，与搭载出行线路大致相同的人共同分担出行成本，属于顺道搭乘乘客，符合私人小客车合乘的特征。故赵某某搭载乘客的行为不以盈利为目的，由出行线路大致相同的人分摊部分出行成本，该行为应当认定为顺风车合乘。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。市交通运输局作出处罚时，既未充分考虑赵某某利用嘀嗒平台从事顺风车业务的客观事实及其性质，也未全面综合考虑其行为的社会危害程度，将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于赵某某，却未对平台公司作出任何处罚，属于对赵某某涉案行为的事实、性质、情节以及社会危害程度未予以正确、适当认定，对其的处罚幅度和数额与其行为性质、危害程度、涉案金额等不相当，该处罚明显不当。市政府作出的维持市交通运输局行政处罚的决定亦应撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告郑州市交通运输局作出的豫郑交罚字14-1999号《行政处罚决定书》；二、撤销郑州市人民政府作出的郑政〔2020］1021号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告郑州市交通运输局、郑州市人民政府负担。
上诉人郑州市交通运输局不服，上诉请求：
1.撤销郑州市中原区人民法院（2021）豫0102行初50号行政判决；
2.驳回赵某某的诉讼请求；
3.被上诉人承担全部案件受理费。事实与理由：上诉人对原告赵某某作出豫郑交罚字(2020) 14-1999号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
一审法院将赵某某的涉案行为认定为顺风车合乘，判决撤销上诉人作出的《行政处罚决定书》，属于认定涉案行为的定性错误，理由如下：
一、根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，私人小客车合乘的要求是：
1.必须以驾驶员自身出行需求为前提、事先发布出行信息；
2.由出行线路相同的拟合乘人员选择合乘车辆；
3.顺风车行为必须不以盈利为目的，仅与搭乘人员分摊部分出行成本或免费互助。
4.对每车每日的合乘次数应有一定限制。严禁以顺风车名义从事非法营运。
二、本案中赵某某的涉案行为不属于私人小客车合乘。首先，《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》中所指的“顺风车”应是分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。
顺风车搭乘人员只能是分摊出行成本的燃料费和道路通行费，除此之外不收取任何费用。被上诉人赵某某通过嘀嗒平台接单，从新郑市龙湖镇惠达超市到金水区企业壹号，行程22公里，使用的车辆帕萨特（参数丨图片）1.8TSI耗油量为百公里7.6升，2020年11月13日郑州95号汽油价格5.80元／升。其车辆的百公里燃油费用为44.08元，22公里的行程燃油费用为9.7元。但是乘坐人员需要支付费用为25.7元，明显高于应当分担的出行成本，不符合顺风车收费仅限于分摊部分出行成本或免费互助的规定。
其次，结合一审庭审查明的事实，本案调取的被上诉人手机部分接单纪录，被上诉人存在多次接单和一日内多次接单的情况，且其发车地点或者目的地跨地市，在新郑市、郑州市区、新乡延津县、原阳县均有接单纪录。其行为不符合顺风车的本意，系以顺风车名义变相从事经营活动，侵害了城市道路运输市场的秩序。
三、结合私人小客车合乘的特征以及赵某某的涉案行为和上诉人调查的事实，赵某某的涉案行为不属于私人小客车合乘，是以顺风车名义提供非法网约车服务，构成未取得许可从事巡游出租汽车、网络预约出租汽车客运经营的违法行为。
上诉人对赵某某的违法行为进行调查、采取强制措施进而作出行政处罚决定，符合法定程序。故请求二审法院查明事实，对赵某某的涉案行为作出客观认定，推进出租汽车行业健康发展。
被上诉人赵某某答辩称：
一、被上诉人不是专业营运，而是顺风接单，如果是专业营运一天肯定是几十单，被上诉人是好几天才接了一单。被上诉人提前在嘀嗒平台设置目的地，有人需要合乘就和被上诉人联系，被上诉人再选择是否接单。
二、被上诉人自从注册到接最后一单，全部都是提前在滴答平台发布的信息。请求二审法院维持一审判决。
原审被告郑州市人民政府同意郑州市交通运输局的上诉意见。
本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：首先，本案被上诉人赵某某在嘀嗒出行平台注册成为顺风车车主，涉案行程系其从平台上接到的顺风车订单业务，该平台根据其出行分摊费用计算规则推荐该行程价格，而上诉人郑州市交通运输局仅根据被上诉人赵某某驾驶的车型、排量、油耗及该行程里程等推算该趟行程的盈利，没有考虑车辆实际油耗及行驶过程中的可能出现的客观因素，且涉案车辆实际运行成本或相应的支出并没有确凿证据予以证明。另外，综合被上诉人赵某某平台注册后通过平台接单的频次及车辆运行路线等情况看，并不足以确认被上诉人赵某某以此作为盈利手段，故原审认为对被上诉人赵某某本次载客行为不宜认定为以盈利为目的正确。其次，涉案合乘信息及费用等情况均由嘀嗒出行平台依据既定平台规则计算后在平台公示发布，上述内容并不由被上诉人赵某某决定。同样，合乘出行范围是否跨地市亦不由被上诉人赵某某决定。综上，上诉人郑州市交通运输局认为涉案合乘系变相从事营运活动的主张证据不足，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑州市交通运输局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吕家祥
审 判 员 王 冰
审 判 员 姚付良
二○二一年七月十三日
书 记 员 李燕辉
该案例荣获全国法院系统2022年度优秀奖
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