编辑丨中鼎控股集團
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本期要点
2022年12月30日，财政部发布2023年第一季度政府债发行计划，按照目前已披露的国债、地方债发行计划、中央经济工作会议的精神和我们对政策方向的展望、2023年的政府债供给规模来看，可能存在政府债发行超预期的情况。
当前地方债务风险形势如何？总体上地方政府显性债务压力可控，债务风险主要集中在城投平台等主体形成的隐性债务，尤其是中西部财政实力较弱的省份。
如何看待当前我国地方债务风险问题？在当前化债工作逐步迈向新阶段的背景下，对于弱资质区域仍无需过度悲观，相信办法总比困难多，足以使我们对其继续抱有期待。
近期政策及热点事件回顾
1、2022年12月30日，财政部发布2023年第一季度政府债发行计划
2022年12月30日，财政部发布了2023年第一季度国债发行计划，第一季度计划发行22期附息国债、18期贴现国债和2期储蓄国债。从往年的国债发行来看，由于年初尚未下达当年的预算安排，第一季度国债的净融资规模通常较低，甚至为负，国债发行以到期再融资为主。
图表：2023年第一季度国债发行计划
截至2023年1月3日，根据各省市已披露的第一季度地方债发行计划，已披露省份13个，未披露省份18个，已披露计划发行新增地方债共计9296亿元，其中，新增一般债1381亿元，新增专项债7915亿元；计划发行再融资地方债1455亿元，其中，再融资一般债828亿元，再融资专项债627亿元。此外，截至2023年1月4日，挂网规模中包含河南省和青岛市新增政府专项债1024亿元，加上已披露计划，新增专项债共计8939亿元，新增地方债共计11775亿元。
图表：2023年第一季度地方债发行计划（已披露13个省份）（亿元）
按照目前已披露的国债、地方债发行计划、中央经济工作会议的精神和我们对政策方向的展望、2023年的政府债供给规模来看，估计2023年一季度专项债发行规模可能占全年1/3，全年新增接近4万亿。在上述基准情境下，可能存在政府债发行超预期的情况。
2、2023年1月7日，新华社访人民银行党委书记、银保监会主席郭树清
2023年1月7日，新华社播发对央行党委书记、银保监会主席郭树清的采访，报道传递了重要的政策信号。访谈中关于“地方债务”，有如下重要表述：积极配合化解地方政府隐性债务风险。督促金融机构增强风险管理能力。有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担。此外，中央经济工作会议也两次提及防范化解地方政府债务风险，再次强调统筹发展与安全。
当前我国地方政府债务形式如何？面临哪些问题？
近年来，地方政府债务问题一直受到市场高度关注，在我国，除了法定的地方政府债务外，城投这一类主体的债务也是地方政府相关隐性债务的重要组成部分，而在当前宏观经济图景下，随着财政压力加大，市场不免担忧地方政府债务的持续性以及风险化解问题，厘清地方政府债务风险以及探寻应对之道非常重要。
地方政府债务是地方政府为了满足经济建设和地方社会公益事业的发展，按照法律规定向社会发行的债券。地方政府债务是地方财政收支的重要组成部分，纳入各级预算管理，包括一般债和专项债。从经济社会视角来看，地方政府债务可分为显性直接债务、显性或有债务、隐性直接债务、隐性或有债务四类。
近年来我国地方政府债务规模快速上升，债务率水平逼近警戒线，且地区分布不平衡。受赤字率约束，每年一般债限额的上升空间相对有限，2021年维持在15万亿元左右。其中，新增一般债与地方财政赤字规模基本匹配，地方财政赤字的扩张比较有限，故而新增一般债规模增长也表现相对平稳。
而专项债务限额，自2018年以来，其规模体量出现了显著上升，由2018年的8.6万亿元大幅上升至2021年的18.2万亿元。2022年在稳增长诉求下，积极财政政策继续发力，除了新增专项债限额的3.65万亿元，9月7日国常会还提出动用5000多亿元专项债结存限额，全年来看新增专项债规模超4万亿元。
图：地方政府债务规模呈上升趋势（亿元）
近年来在控制地方政府隐性债务的背景之下，城投融资有所约束，但在稳增长诉求之下，显性债务规模在快速扩张，2018-2021年平均增速达到15%左右，明显超过综合财力的增长幅度，地方政府显性债务率随之攀升。
负债率反映的是基于地方经济发展水平来衡量债务的偿付能力。从负债率来看，2021年，整个政府债务水平的负债率为47.0%，低于国际通行的60%警戒线水平，风险总体可控。预测2022年政府负债率水平或将上升至50.8%，尽管距离警戒线水平仍有一定空间，但是其上升的态势不容忽视。
图：地方政府债务余额、债务率和负债率（亿元，%）
地方层面而言，从负债率来看，经济总量越低的中西部地区，其债务负担越重；经济较发达的东部地区，债务负担较轻。而中西部地区大多面临着经济发展水平较低，债务负担较重的双重困境，加大了地方政府的偿债压力，故而局部地区所引发的债务风险也仍需重视。
总体上地方政府显性债务压力可控，债务风险主要集中在城投平台等主体形成的隐性债务，尤其是中西部财政实力较弱的省份。
如何看待当前我国地方债务风险？
首先，从财政整体运行的角度来看，债务是转移支付之外收支缺口的重要弥补方式，是财力与支出责任的缺口。近年来，财力和支出责任出现新的三大变化，快速推升了地方政府债务：一是经济持续下行加之大规模减税降费，宏观税负持续下行；二是中央对地方政府的考核从单一GDP转到多元目标，经济增长之外还包括环境保护、脱贫攻坚、防范化解风险等，导致地方政府支出责任范围扩大、刚性程度上升；三是经济风险财政化增加政府的潜在支出责任。
其次，债务本身并不是风险，问题的关键是债务的支出结构与效率、债务期限结构与现金流的匹配，是否形成了优质的资产和充裕的现金流，是否产生期限错配的问题。因此，可从需求端控制地方政府的举债行为和债务规模，从供给端约束金融机构的贷款行为和规模，并根据各级政府的债务水平、偿债能力等因素确定合理的控制比例。促进一般债务限额与税收等一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。
再次，当前我国地方政府债务公开信息仍较有限，这导致难以合理评估政府债务规模、融资来源和偿债能力等指标。可逐步完善全国性的地方政府债务管理信息系统，提高地方政府财政状况的透明度，有效前移风险防控关口。
最后，在当前化债工作逐步迈向新阶段的背景下，对于弱资质区域仍无需过度悲观，相信办法总比困难多，强偿债意愿叠加丰富化债经验，足以使我们对其继续抱有期待。