N区供销社（以下简称“区供销社”）为N区财政一级预算单位，其下属事业单位N区供销社资产管理营运中心（以下简称“区供销社资产中心”），所属人员与区供销社混岗。根据区供销社资产中心编制文件规定，其为全民所有制事业单位，并挂区供销社社产营运公司的牌子，经费形式为自收自支，主要负责社有资产运营，确保资产保值增值。但是在实际工作中，区供销社资产中心未实行预算管理，其银行账户、会计核算均由区供销社会计统计科负责，执行区供销社内部控制制度，财务审批权、经营决策权均由区供销社掌握，虽为独立法人单位，实为区供销社内设科室。
一、形成财权直管现状的原因分析
（一）供销系统体制机制的独立性
《中共中央国务院关于深化供销合作社改革的决定》规定，各级供销社理事会是本社集体财产（包括所属企事业财产）的所有权代表和管理者，拥有对企业重大经营、投资活动的审批权。区供销社掌握了供销系统内重大事项的最终决策权、审批权。比如2018年经区供销社集体决策，在未进行可行性研究或风险评估的情况下，以区供销社资产中心名义购买门面3处，购置总价980余万元，因使用资金属于社有资产，未向上级或相关监管部门请示报告。类似事项本应由区供销社资产中心负责研究提议，并报请区供销社集体决策后审批同意，但区供销社为便于管理，往往直接参与并控制相关事项。
（二）社有资产、社有资金的封闭性
《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》规定各级供销合作社联合社理事会是本级社集体财产和所属企业事业单位财产的所有权代表，任何部门和单位不得随意侵占、平调其财产。在此背景下，区供销社及其所属企事业单位经过长达数十年的财富传承和积累，供销系统被贴上了“有钱”的标签。比如区供销社资产中心房屋租金年收入超过600万元，导致区供销社虽为区财政一级预算单位，但往往较少获得除基本经费之外的其他专项财政资金补助，导致区供销社本级单位捉襟见肘，只能将权力之手伸向下属单位，通过区供销社资产中心输血以弥补自身经费不足。
（三）人员思想保守，历史包袱沉重
一是因供销系统人员年龄普遍较大，思想相对保守，在市场经济大潮中核心竞争力不强，故全区供销系统内依靠房产租金收入生活的思想较重；二是供销系统内老旧破企业较多，留下数百名退休职工，解决历史遗留问题需要大量资金；三是与社有控股企业社民股东长期因土地、房屋拆赔偿收益发生法律纠纷，区供销社往往因社民集体上访被动让步，社有资产所有权及其收益权得不到有效保护。由此导致能够持续获得房租收入的区供销社资产中心成为全系统香馍馍、加油站，是促使区供销社直管区供销社资产中心的财权、经营管理权的直接动因。
二、在供销系统内实行财权直管存在的主要问题
上下级单位人员混岗、上级单位直管下级单位财权的情况，在行政事业单位中仍然存在，虽然一定程度上提高了资源配置效率，强化了上级对下级财政财务的监督管理；但是在供销社这个特殊系统里面却存在着诸多缺陷和不合理之处。
（一）财权直管，导致社企不分，影响社有资产效益发挥
区供销社拥有对所属企业主要负责人的聘任和解聘权，企业重大经营、投资活动的审批权，企业经营管理的监督检查权，享有财产受益权，但不干预企业的具体业务活动；区供销社资产中心负责社有资产的监督和管理，主要承担了部分社有房产出租等运营工作，在区供销社上收区供销社资产中心相关财权、事权的同时，也让区供销社从资产运营的指导者变为了资产运营的直接参与者，违背了“社企分开”的原则，不利于社有资产的增值保值，影响社有资产效益发挥。
（二）财权直管，导致区供销社资产中心职能弱化、权责界限不清
区供销社资产中心作为独立法人的事业单位，失去了独立的财权，大部分人员在区供销社工作，实则弱化为区供销社内设科室，仅仅负责部分社有房产的出租、收租等工作，丧失财权、事权等基本权利的同时，也就丧失了履行基本职责的能力，导致区供销社资产中心权责界限不清，独立法人地位得不到充分体现，作用得不到充分发挥，更违背了成立的初衷。
（三）财权直管，导致区供销社上级监督的刚性弱化
在区供销社资产中心未编制预算，且作为自收自支事业单位，财政监管较弱的前提下，区供销社加强对其财务及经营活动监督管理原本无可厚非，但将监管变为直管，导致权力越位，更是将上级监督刚性责任弱化为内部监督责任；加之供销系统内部控制制度不健全，不仅没有降低下级单位成本费用，反而利用手中权力，违规在下级单位列支各项费用，增加下级单位负担，监督效果不佳。
（四）财权直管，导致廉政和法律风险滋生
一是在供销系统这种相对独立的体制机制内，外部监督力度较弱，相关权力机构及人员决策审批权限本就较大，若再直接参与下级单位经营管理活动，将造成少数领导干部权力过于集中，容易导致内部控制失灵、管理混乱，诱发廉政问题发生。二是因区供销社资产中心大部分人员在区供销社混岗，混岗人员在履职过程中产生的法律责任主体不明；加之上下级单位间互相拆借资金、上级单位在下级单位列支费用、转移收支等问题，导致账务管理混乱，上下级单位财产混同，对外债权债务关系存在法律风险。
三、意见建议
（一）健全并严格执行社有资本经营预算制度，强化财政财务监督
应强化对区供销社资产中心预算管理，《重庆市供销合作社社有资产管理暂行办法》第十四条社有资产营运管理。企事业对年度内的资产营运与各项财务活动，应实行预算管理制度，并报各级社或各级社授权管理部门备案，其编制文件中规定区供销社资产中心经费来源由区财政局在其资产营运收益中按部门综合预算方式包干列支。区财政局、区供销社、区供销社资产中心应按照上述规定，严格落实预算制度和各项财务规定，强化财政财务监督，将解决历史遗留问题所需经费、社有资产收益分配等纳入区供销社资产中心预算管理，让各项支出有依据，增强支出的合法合规性。
（二）变财权直管为代管，让裁判员管起来，运动员跑起来
按照社企分开的原则，区供销社应进一步理顺与所属企事业单位的关系，厘清上下级单位间、友邻单位间的社有资产关系、债权债务关系、法律关系和权责边界；进一步明确区供销社资产中心职能职责和目标定位，并归还相应财权、事权尤其是经营管理权等基本权力，若区供销社资产中心不具备配备专职财会人员的能力，区供销社可以对财务核算实行代账。同时，区供销社应强化对区供销社资产中心的监督管理，加强业务指导，根据相关规定和内部控制制度对其重大事项把关定向，而非直接参与相关经营活动、大小事项一把抓。此外，区供销社还应不断完善对下属企事业单位的考核激励机制，进一步激发下属企事业单位干事创业积极性、主动性、创造性，确保社有资产保值增值，更好服务“三农”和“乡村振兴”等中心工作。
作者：周北龙
来源：重庆市南岸区审计局
编辑：孙哲
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