内容提要：
最近10年来，财政绩效评价与管理的主要努力与进展包括：颁布与实施大量相关政策文件；建立绩效指标评价体系；强化预算过程的绩效导向；绩效评价结果与预算拨款和政策调整挂钩；绩效信息报告人大并向社会公开；强化绩效责任机制。依然存在的薄弱环节包括：绩效计量、总额绩效、配置绩效、成本绩效、投资绩效、融资绩效和激励机制。未来努力应集中于9个关键方面：建立绩效计量报告制度；建立绩效计量报告审计制度；厘清绩效管理的底层逻辑；恪守结果导向；建构绩效管理的标准框架；强化与改进绩效计量；鉴别绩效路径；培育适宜的激励环境；加快绩效立法进程。主攻方向应是基于财政总额-配置-运营成果整合绩效路径、管理安排和管理工具，构建一体化、标准化与通用化管理框架。绩效路径涵盖绩效计量、绩效评价和信息使用，区分供给面路径和需求面路径。管理安排涵盖决策管理、评价监督和激励机制，区分投资、运营和融资维度。管理工具以预算管理和公共支出管理为核心，以中期财政规划辅助其运作。关键努力亦应包括加强基础理论和国际经验教训研究，强化绩效基础的责任建设与能力建设。认识到绩效管理有其局限性因而不能取代基本的管理改革，同样至关紧要。
关键词：财政绩效 绩效评价 绩效管理
精彩内容摘编
最近10年来，随着诸多相关政策文件和新《预算法》及其实施条例的颁布实施，中国大踏步地迈向公共财政的绩效时代。为巩固已有成果和争取更多进步，有必要适当评估财政绩效评价与管理运动和展望未来前景，明了概念框架和相关背景可作为第一步。
概念框架与相关背景
为发挥人民期望的作用，每个国家的政府必须向其人民征集和使用财政资源，由此形成公共财政的两个基本面——收入面和支出面，即公共资金的两个维度——来源和运用。民主治理约束与指导政府不仅对合规（compliance）负责，也对绩效（performance）负责，因为合规与绩效共同构成“花好纳税人钱”的一般标准。主要区别在于“合规对人”，关注行为对规则和程序正当的遵从；绩效对事，关注稀缺资源的充分利用。受托责任的传统焦点是合规，新公共管理运动（NPM）将焦点移向绩效，成为绩效运动在全球兴起的基本背景。
绩效的一般含义是“一项特定目的、任务或职能所取得的成绩”（Schiavo-Campo and Tommasi，1999）。财政绩效可定义为在不损害服务质量且遵循适当程序要求的前提下，取得与获取、使用和占用财政资金相称的成果。当代公共支出管理（PEM）鉴别了理想财政成果的三个核心层级，即总额财政纪律、配置优先性和运营有效性，每个都直接或间接联结经济社会发展成果，即发展的三个综合目标：增长、平等和稳定。财政成本反映社会和纳税人为寻求财政成果与发展成果承受的代价。财政成本-财政成果-发展目标构成结果形式的财政绩效的核心成分，共同界定结果导向财政绩效管理的原则性任务，即降低财政成本，促进财政成果，改善发展成果。确保结果导向（result orientation）明确地涵盖财政成本至关紧要，部分地源于如下事实：纳税人并不能计算出总体的政府支出反映在其税单上的是多少，知道的成本信息与应该知道的成本信息相差很大，成本因而成为主要问题（罗伯特·A·达尔、查尔斯·E·林德布洛姆，2021）。尽管如此，成果（outcomes）是基本的，不仅为政府行为提供导向，也是管理决策的适当基础。只有全面追求理想财政成果的三个核心层级及其联结的发展目标，财政绩效管理才能成其为公共政策的核心工具。三个核心层级即总额财政纪律、配置优先性和运营有效性。财政成果框架及其与发展目标间的联结如图1所示。
总额财政纪律的基本含义是支出控制以保证可持续性；配置优先性的基本含义是基于国家战略与政府政策的“集中财力办大事”；运营有效性的基本含义是资金使用的经济性、效率、有效性和适当性，总额绩效、配置绩效和运营绩效分别构成三级财政绩效的焦点。对收入预测和现金管理系统十分薄弱的发展中国家而言，改进和加强支出控制是首要任务，否则，任何旨在促进配置优先性和运营有效性的努力都会徒劳无功并且适得其反。与配置绩效和运营绩效相比，“大失败”更可能出现在财政纪律上。财政绩效管理的根本宗旨是：在支出控制和现金管理取得进展的情况下，无论哪一级财政成果都不应独立于其他两级去单独追求，因为它们是彼此关联的。对发展目标的追求亦应如此。
改进绩效有两类路径——绩效路径和非绩效路径。非绩效路径不依赖绩效信息发挥作用，比如“简政放权”和招聘能力胜任的管理者。绩效路径依赖绩效信息发挥作用，依其功能与作用不同可区分为三类：（1）绩效计量（performance measurement），即对绩效进行量化计量和辅以必要的定性描述；（2）绩效评价（performance evaluation），即对成败得失及其原因做出评价；（3）信息使用，强调在正确的地方以正确的方式“使用”绩效信息。以上各类都依赖绩效信息，同时产生新的绩效信息。就对财政绩效的贡献潜能而言，信息使用最大，其次是绩效计量，最后是绩效评价。“评价结果的应用”只是信息使用的一个方面，而且应尽量避免与预算拨款“挂钩”，因为特定用途的资金需求水平取决于政策重要性，不应是评价结果。从信息使用的角度看，关键问题不在于政府是否创造了一定的成果，而是创造出的成果应该能够激励政府去检验其规划和政策，并采取正确的行动（Schick、Allen，2003）。
绩效路径支持绩效管理的三个功能：（1）管理决策（managerial decision），（2）对管理决策的评估监督（E&M），（3）基于评估监督的激励机制。三者围绕共同成果形成结果导向的管理安排，如图2所示。共同成果涵盖财政成本、财政成果和发展目标。管理决策是基本的，因为评估监督和激励机制由其派生并作为支持其运作的工具；评估监督和激励机制又是能动的，足以影响甚至决定管理决策的质量和成败。
相对于公共政策而言，管理安排是工具性的；前者解决“做什么”的政策制定与实施问题，后者解决“如何做”的政策执行问题。主要困难和挑战在于把绩效路径、管理安排整合到预算管理和公共支出管理（PEM）中，使其成为财政绩效管理的核心工具。主要区别在于：预算管理侧重过程（process），预算从其诞生之日起就是按过程（预算年度与程序）循环运转的；PEM侧重结果（results），为结果导向而量身定制。用预算管理“结果”并非理论上或概念上不正确，而是实践中很难行得通。正因为“预算管不到（多数）结果”，配合以视野和框架更大的PEM才成为其为必需。中期财政规划（国际上称为中期支出框架，MTEF）的基本作用在于支持两者的运作。给定财政成本，三个工具的直接目标是（或至少应该是）核心财政成果的前述三个层级，须被关注的间接目标是发展的三个综合目标即增长、平等、稳定。增长，意味着蛋糕做大；平等，意味着蛋糕公平分享；稳定，意味着两者皆可持续。
图1和图2的概念框架可帮助我们辨识和清理“预算绩效管理”概念的含混之处。“预算绩效”是指相于实际绩效的目标绩效吗？若是，“实际绩效”便被排除；是指两者的结合吗？若是，把“实际”归入“预算”明显不当，因为两者是互不归属的对应关系。是指以“预算管理”来管理绩效吗？若是，PEM即被排除；是指两者的结合吗？若是，把PEM归入“预算管理”明显不当，因为两者虽然互补但互不归属对方。是指“预算资金”的绩效管理吗？若是，则未纳入预算的巨额公共资金，比如税收优惠减免和隐性负债即被排除。无论如何，“预算绩效管理”概念不能准确反映和概括实践中的绩效管理，特别是结果导向的绩效管理。相比之下，使用“财政绩效管理”概念要好得多，涵盖三项核心内容：（1）由“绩效计量—绩效评价—信息使用”结合而来的绩效路径，（2）由“管理决策—评估监督—激励机制”结合而来的管理安排，（3）把两者结合起来的管理工具。确保管理安排的三个支柱都联结“投资—运营—融资”维度非常重要，把各种管理工具安顿为一种健全关系也是如此，尤其是中期财政规划与年度预算的关系。
以上讨论表明，财政绩效管理的正确概念在于把绩效路径、管理安排和管理工具结合在一起，目标是降低财政成本、促进财政成果和改善发展成果，一并鉴别其影响并分离噪声效应。成果、影响和噪声效应是结果导向的三个主要成分，可综合为“满意度”。财政绩效管理的标准概念框架如下图3所示。
旨在阐明相关概念和概念框架的上述讨论，有助于我们更好地理解近期财政评价与管理运动兴起的四个相关背景。
1.经济增长放缓和财政困难加剧
最近10年来，中国的经济增长与财政收入增速逐步放缓，此前高速甚至超高速增长（至少暂时）宣告结束，许多地方政府重新陷入类似改革开放前期的财政困境。与富政府相比，穷政府通常更关注绩效，以此作为缓解财政困境的方法。绩效的基本要求是“以更少做更多”，这通常是“逼”出来的。在形势所逼的环境下，政府更可能重视绩效。
2.纳税人意识的强化
当观察到公共资金被大量滥用和误用于诸如“政绩工程”等用途时，纳税人通过包括互联网在内的各种途径发出“声音”，随之而来的无形压力传播到公共决策程序，被决策者、行政官员和公共管理者“倾听”。在一定程度上，绩效运动可视为回应“声音”的产物。
3.党政高层的绩效承诺
绩效观念与管理诉求在许多“重磅”会议与文件中被反复强调，不只是绩效评价，也包括“评价结果的应用”，两者作为“硬指令”被贯彻落实到各个政府层级、预算单位和投资项目上。范围仍在扩展，力度与频率也在增大。与前两个背景相比，党政高层的重视是绩效运动真正的“第一推动力”。此举与提高国家治理能力、促进治理体系现代化的宏大战略紧密相连。
4.公共预算与支出大国
目前四本预算的支出总额超过经济总量（GDP）的40%，若加上巨额的税收减免，我国五级政府总的财政规模更大，在全球范围内首屈一指。规模是一回事，绩效是另一回事，但两者间的积极关系不应被忽视：给定其他条件，支出规模越大，改进绩效的潜力和收益越大，绩效管理越重要。
近期努力与进展
主要在最近10年间兴起的绩效运动范围广泛、内容丰富，涵盖实践领域和研究领域。本文的讨论限于实践领域，但注意到研究热潮构成绩效运动的重要组成部分很重要。各种媒体传播的相关文章和文献之多，给人以深刻印象。强势的绩效话语和声音已然成为绩效运动的一个显著特征，有如普洒大地的夏日阳光。这在10年前还是难以想象的。
实践领域的绩效运动主要由政策文件和高规格会议驱动。一系列堪称“重磅”的政策文件的颁布实施，加上各级政府与相关部门颁布实施的“配套”文件，成为绩效运动最强大的驱动力量和最靓丽的风景。“重磅”文件及其“吹响的号角”主要包括（不限于）：
党的十六届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“建立预算绩效评价体系”；党的十七届二中、五中全会分别提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”和“完善政府绩效评估制度”；党的十八大报告提出“推进政府绩效管理”；党的十八届三中全会提出“提高财政支出效率”；党的十九大报告和2018年政府工作报告提出“全面实施绩效管理”；2017年中央经济工作会议强调“加强扶贫资金绩效管理”；2017年政府工作报告提出“减少对绩效不高项目的预算安排”；2018年中共中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》提出“人大预算审查监督重点向支出预算和政策实施效果拓展”；2018年中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过《关于全面实施预算绩效管理的意见》；《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和2021年政府工作报告提出“强化预算约束和绩效管理”；十九届五中全会提出“强化预算约束和绩效管理”；《国务院关于进一步深化预算管理改革的意见》（国发〔2021〕5号）把预算执行和绩效管理作为重要工作进行部署；全国人大从立法监督角度多次对绩效评价给予指导并提出明确要求；《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）要求针对预算项目支出建立操作性的管理与评价框架。
在政策文件相关法律法规的推动与指导下，财政绩效评价与管理的近期努力和进展主要包括：
（一）建立绩效评价指标体系
共性绩效指标覆盖12类：会议培训、政策研究、新闻宣传、大型活动、国际交流合作、国际组织会费、基建工程、设备购置、信息系统建设运维、科研项目、监督检查、纪检监察；分行业、分领域的绩效指标覆盖18个行业，70多个行业类别，360多个资金用途，3000多个指标。行业领域对应预算功能科目的“类”级，行业类别对应“款”级，资金用途对应“项”级。产出、效益和满意度被确立为一级指标，产出指标分解为数量、质量、时效和成本这4个二级指标，效益指标分解为经济、社会、生态效益和可持续影响这4个二级指标。绩效标准在三级指标上建立，涵盖计划、历史、行业、国际和其他标准。绩效指标及其数值也被应用于建构“交通灯监控系统”：红灯表示存在严重风险或无法完成，黄灯表示难以完成或进度缓慢，蓝灯表示年初指标设置明显不合理，绿灯表示已完成或运行正常。
（二）构建全方位预算绩效管理格局
政府预算、部门与单位预算以及政策和项目预算全面纳入绩效管理，重大政策和项目实行全周期跟踪问效，部门和机构被赋予更多的管理自主权。
（三）建立全过程预算绩效管理链条
由四个部分组成：（1）事前绩效评估机制，针对立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性以及申请预算的必要条件进行评估；（2）强化绩效目标管理，涵盖部门与单位目标、政策和项目目标，以及产出、成本、效益、可持续影响和服务对象满意度；（3）实施预算绩效监控，涵盖绩效目标实现程度和预算执行进度，以及暂缓或停止问题严重者的预算拨款并促其整改；（4）绩效评价和结果应用，涵盖三方（财政、机构与第三方）评价、评价结果反馈、问题整改责任制和评价结果应用。
（四）推进预算绩效一体化
建构“绩效目标→绩效监控→绩效评价→结果反馈→结果应用→绩效目标”组成的封环，衔接于“预算编制→预算执行→决算”过程。实质是把注重过程的预算管理链接到注重结果的公共支出管理上。这项努力极具挑战性，但方向已经明确，初步尝试已经展开。
（五）完善“全覆盖”的预算绩效管理体系
四本预算已经实现“全覆盖”，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算；政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买和政府债务，也已纳入“全覆盖”。
（六）强化责任机制与结果应用
责任机制把地方政府、部门与机构确立为责任主体，要求党政主要领导对本辖区绩效总负责，部门与单位主要负责人对本部门与单位绩效负责，项目责任人对项目绩效负责，重大项目绩效实行负责人终身追责制。绩效评价结果主要被应用于与预算拨款和政策调整挂钩，评价结果好的政策和项目原则上优先保障，一般者督促改进，低效无效资金一律削减或取消，长期沉淀资金一律收回。一般地讲，与预算拨款挂钩的做法应十分谨慎，不宜轻易采行。
（七）绩效信息报告人大并向社会公开
涉及绩效目标公开、绩效评价结果公开和绩效管理工作情况公开。目前所有中央部门在上年度决算中公开预算绩效管理工作情况，重点项目绩效评价报告和多数部门的项目绩效自评结果随决算报告提交全国人大常委会审议，之后随同决算报告向社会公开。
（八）强化保障机制
涵盖三个方面：组织领导、监督问责和工作考核。监督问责侧重审计监督和信息公开，工作考核包括把各级政府纳入政府绩效考核体系，各级财政部门通报考核结果以及酌情表彰或约谈。
主要进展还包括制定和推进“全国预算管理一体化”， 涵盖五项内容：全国预算数据管理一体化，预算项目全生命周期管理一体化，部门预算管理一体化，预算全过程管理一体化。覆盖一体化的规范、系统的技术标准、系统建设和统一对接中央—地方数据通道。
作者单位：中央财经大学
全文刊于《财政科学》2022年第9期
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