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关于新疆行政区划调整的必要性和构建“金字塔”型城市体系研究

城镇规划君何方洪

2022-09-30 08:10新疆

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行政区划是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题,是关系国家繁荣昌盛和长治久安的大政,对国家的政治稳定、经济发展和社会进步具有重大影响。随着经济体制改革的深入、生产力水平的提高和交通通讯条件的改善,我国新疆的现行行政区划对经济社会发展的不利影响因素越来越明显,改革的要求越来越迫切。尤其是在新时代的新发展格局下,新疆要想充分利用自身丰富的自然资源、充足的劳动力禀赋优势和作为丝绸之路经济带核心区的区位优势,就必须尽快按照“优化行政区划促进经济社会发展”的目标,以“减少行政层级、提升行政管理效率、培育中心城市”为手段,加快新疆的区划优化和调整。城镇规划君何方洪认为,只有这样新疆才能抓住千载难逢的历史机遇,迎来经济的腾飞,为新疆经济的进一步发展和中华民族的伟大复兴作出贡献。

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一、新疆行政区划调整的必然性

(一)行政区划调整是新疆经济社会发展的必然要求

我国现行的行政区划建制和地方政府设置的基本框架,是在计划经济体制条件下确立的,应当说,与计划经济体制和当时的客观条件是相适应的。但随着经济社会的发展,特别是社会主义市场经济的逐步建立和政府职能的转变,现行我国行政区划体制中一些深层次的矛盾和问题也日益显露出来,如经济管理不能适应从微观管理转向宏观管理,区域经济不能适应从计划经济转向市场经济,有的已成为生产力发展和社会进步的障碍。因此,需要逐步加以调整和变更,使行政区划结构由层次多、幅度小向层次少、幅度大的方向转化,更快适应经济社会发展的要求。

从新疆维吾尔自治区的情况看,新疆的行政区划层级分为三类:第一类是常规的四级制,自治区—地级市(地区、自治州)—县(市辖区、自治县)—镇(街道、乡、民族乡),还有代管县级市(乌苏市、库车市、沙湾市为地区代管的县级市,而霍尔果斯市、阿拉山口市、阜康市不是代管的县级市,而是自治州管辖的县级市);第二类是特殊的五级制,即伊犁哈萨克自治州这一全国仅有的五级行政层级,新疆维吾尔自治区(第一级)——伊犁哈萨克自治州(第二级)——塔城地区、阿勒泰地区(第三级)——县、县级市——乡镇、街道;第三类是三级制,新疆生产建设兵团就是三级制,即新疆兵团——师市——团镇。

新疆的地级和县级区域规模大小也差异悬殊,就人口而言,大的地级行政区如喀什市七普总人口449.64万人,大的县级行政区莎车县户籍人口89万人;小的地级行政区如克拉玛依市七普仅有49万人,小的县级行政区乌尔禾区不足1万人(不包括兵团第七师137团人口)、阿拉山口市仅有1万余人。就面积而言,大的地级行政区巴音郭楞蒙古自治州高达47万平方公里、大一些的县级行政区若羌县20万平方公里;小的地级行政区克拉玛依市仅有7734平方公里,小的县级行政区石河子市仅460平方公里、泽普县988公里。行政区划幅度过大或过小,都不利于新疆经济发展和行政管理,也不利于整合区域资源,壮大经济实力,发展丝绸之路经济带核心区。所以说,调整新疆的行政区划非常必要。

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(二)行政区划调整是城市化建设的必然走向

城市化是国内外经济社会发展的一条客观规律。从全国2010年六普到2020年七普的人口发展情况来看,城市化已呈现出加快发展的趋势。虽然2020年七普全国常住人口城镇化率达到了63.89%,但是2020年我国户籍人口城镇化率仅有45.4%。因此,城镇规划君何方洪认为,今后我国的城市人口还会进一步增加,农村人口也会进一步减少。城市化发展的必然走向,对行政区划建制的结构、数量、规模等提出了新的要求。随着行政区划体制的改革创新,预计今后十三年(即2035年前),将是我国城市化发展的最快时期。

近二十年时间里,我国多个省、自治区、直辖市都进行了大刀阔斧地的行政区划调整,除了新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、西藏自治区、黑龙江省等四个省区外,其他所有省和自治区都全部实现了“撤地设市”;北京市、上海市、天津市、深圳市、厦门市、武汉市、南京市、广州市、乌海市、鄂州市、珠海市、海口市、佛山市、三亚市、三沙市已实现了“全区市”目标,江苏省县的数量(19个县)仅占全省的20%,而县级市和市辖区数量占比80%;而新疆辖13个市辖区、28个县级市、60个县、6个自治县,合计107个县级区划,县的数量占县级行政区的比例高达62%,县级市和市辖区合计占比仅为38%。

而且这里面还包括了11个兵团管辖的县级市、5个州府县级市、5个地区行署所在地县级市,除了这些县级市外,县级市和市辖区合计占比只有18.69%,与中东部省份相比十分悬殊。今年国家召开了行政区划专题会议,而且国家对新疆越来越重视,如果我们不抓住这个机遇,加快撤地设地级市、撤县设县级市、撤县设区等进程,积极培育喀什、伊宁、库尔勒、阿克苏等中心城市,拓宽中心城市发展空间,加快城市化进程,就难以跟上全国的发展步伐,难以发挥城市区域优势,难以发挥中心城市的辐射带动作用。

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(三)行政区划调整是发挥区域优势的必然选择

新疆作为丝绸之路经济带核心区,其重要性愈加凸显。新疆独特的文化多样性、区位条件、丰富资源和较快的发展速度使其成为区域发展的助推器。近年来,新疆按照国家“把新疆建设成为丝绸之路经济带核心区”的部署要求,把自身区域性开放战略纳入国家向西开放总体布局中,持续强化交流沟通,提升设施联通,拓展经贸畅通,深化人文相通,推进互联融通。当前,新疆在我国向西开放格局中的重要地位日益显现,正在积极发挥“五口通八国、一路连欧亚”区位优势,持续优化“一港”开放枢纽,提升“两区”开放功能,发挥“口岸经济带”开放门户作用,持续拓展向西开放广度和深度,着力打造内陆开放和沿边开放的高地,为共建“一带一路”、构建人类命运共同体作出贡献。

在这样的背景下,新疆需要抓紧调整行政区划,拓宽发展空间,搭建更大的工作平台,整合南北疆的区域资源,提高经济实力和市场竞争力,这是唯一的选择。因为行政区划是国家划分和配置地方各级政府职能的基础,它从政治体制和行政管理方面影响和制约着经济体制和经济活动,影响着区域经济的培育和发展,影响着资源开发、工业布局、城市规划等方面,尤其是在经济体制转轨、交通通讯条件改善和城市化发展的今天,行政区划设置是否科学合理,直接关系到政府管理机制能否顺畅有效运行、国民经济能否健康发展、生产力布局能否科学合理、各地能否发挥能动性和创造性等重大问题。所以,新疆要用战略的眼光和全局的意识,去考虑整个行政区划调整,并通过抓区划调整,发挥区域优势,推动经济社会的快速发展。

二、新疆行政区划存在的问题

随着城市化水平的提高,新疆及新疆兵团的地级市、县级市及市辖区数量均有所增加,但仍存在一些问题。城镇规划君何方洪进行了认真梳理和归纳总结,主要有三个方面的问题:

一是行政管理层级过多,影响了行政效率和国家政策的快速贯彻落实。比如新疆维吾尔自治区下辖14个地州市,而伊犁哈萨克自治州又下辖塔城地区和阿勒泰地区及州直县市,塔城地区和阿勒泰地区又下辖县市,县市下面再下辖乡镇和街道,乡镇下面又下辖村和社区,行政管理层级多达6级;又比如在国家民政部行政区划序列中还存在喀什地区泽普县的奎依巴格区公所,尽管实际上已经撤销了这个“县辖区”(区公所),但是民政部区划地名司答复全国还有新疆的奎依巴格区公所和河北省的赵家蓬区公所两个。有县辖区的存在,也就意味着多了一个行政管理层级。

二是还存在“地区”这一派出机关。地区虽然跟地级市、自治州一样属于地级行政区,但地区机关并不是一级地方政府,属于省级人民政府的派出机关,不设人大和政协,所以地区不是标准化的一级行政区。在国家治理体系和国家治理能力现代化的当下,地区会严重影响一个地区的经济社会发展的。目前我国中东部省份通过撤地区设地级市基本实现了“消灭”地区的目标。全国目前也仅有10个地区(内蒙古自治区的“盟”就是内蒙古自治区具有民族地方特色、名称不同的“地区”),其中新疆就多达5个地区,分别是新疆维吾尔自治区人民政府的派出机关的喀什地区、和田地区、阿克苏地区和伊犁哈萨克自治州派出机关的阿勒泰地区和塔城地区。

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三是新疆的地级市和县级市数量过少。虽然新疆目前共有32个建制市,但其中有11个是新疆兵团管辖的“师市合一”体制的县级市,新疆维吾尔自治区实际上只有4个地级市(乌鲁木齐市、克拉玛依市、吐鲁番市、哈密市)和17个县级市,地级市数量在全国的省和自治区中是最少的省份之一,仅比青海省多(青海省目前仅有西宁市和海东市两个地级市,但青海省其余全部都是自治州,自治州是不可能改为地级市的),与全国陆地面积最小的省份海南省一样多(海南省目前有海口市、三亚市、三沙市、儋州市4个地级市)。

而且新疆的县级市数量也并不多,因为新疆的17个县级市中,自治州的州府城市有5个(昌吉州府昌吉市、伊犁州的州府伊宁市、巴州的州府库尔勒市、博州的州府博乐市、克州的州府阿图什市)、地区行署所在地城市5个(喀什地区喀什市、阿克苏地区阿克苏市、和田地区和田市、塔城地区塔城市、阿勒泰地区阿勒泰市),剩下就只有7个县级市了(阜康市、乌苏市、库车市、沙湾市、霍尔果斯市、阿拉山口市),这在全国的省和自治区中也是比较少的。

三、关于新疆行政区划优化调整的建议

任何事物均有其发展的内在规律,一定的城市化水平需要有与之相适应的城市化管理。城市化管理水平高的地区,能够很好地处理在城市化过程中涉及的诸多问题。例如:非农业人口比例高的地方及时设置相应的行政管理单元,有利于处理农业人口转化为非农业人口后的就业及社会保障问题,城市居民数量扩张之后基础设施、教育等公共服务的完善问题。而如果一个区域的城市化水平较高,却仍采用非城市型政区管理方式,则该区域与区划调整过的地区相比,便会缺少一定的发展权限。例如,与县级市相比,县的经济发展权限要小,这会阻碍当地经济发展,及时调整为城市型政区,可以减少不必要的区域内摩擦消耗,扩大市场运作空间,以促进经济效率的提高。

(一)加快撤地设市,培育中心城市,形成科学合理的“金字塔”型城市体系

新疆乌鲁木齐市的首位度过高,主要原因就是新疆城市体系的“金字塔”缺少乌鲁木齐之后的第二层级的城市,目前新疆缺少城区人口100万至300万的Ⅱ型大城市,也缺少城区人口50万至100万的中等城市。根据目前官方最权威的《住建部2020年全国城市建设统计年鉴》显示,目前新疆第二大城市库尔勒市城区人口仅55万,刚刚达到中等城市的标准线;喀什市、伊宁市、阿克苏市、昌吉市、石河子市、克拉玛依市城区人口还差几万至十几万,至少有5至10年时间才能成为中等城市。因此,新疆急需培育两三个城区人口达到100万的Ⅱ型大城市。

新疆要培育中心城市,最科学的办法就是加快现在的7个地级市撤地设地级市,且尽快在两三年内完成撤地设市任务,设立喀什地级市、和田地级市、阿克苏地级市、塔城地级市和阿勒泰地级市。同时,加快奇台县、玛纳斯县、焉耆县、若羌县、巴楚县、叶城县、莎车县、新源县、拜城县、布尔津县、乌恰县等撤县设市,培育一些次级区域性中心城市。

(二)优化地级和县级行政区域规模,减少行政层级,推进新疆市县治理体系和治理能力现代化

行政区域规模(人口和面积)过大或过小,都不利于行政管理。城镇规划君何方洪认为,行政辖区人口过多,可能会造成拥挤以及各种社会治安与经济问题,导致管理部门应接不暇,效率低下;行政辖区人口过少,又浪费了行政资源,导致财政负担过重。此外,各大区域内面积幅度值差异较大,行政辖区面积幅度大意味着在行政管理过程中可能会出现管理空缺、监督能力不足、反馈速度慢等问题。

因此,新疆有必要适当对地级和县级行政区规模进行调整:一是调整规模过大的地级行政区,比如喀什地区、阿克苏地区、昌吉州的人口规模过大,而巴音郭楞蒙古自治州的辖区面积过大,有必要将具有独立自然空间和经济空间的叶尔羌河流域、“库拜沙新”区域、天山北坡区域、焉耆盆地新增加4个地级市,分别是以莎车县城为中心城区的莎车地级市(或叫昆仑地级市),以焉耆县城为中心城区的焉耆地级市(或叫天山地级市),以奇台县城为中心城区的准东地级市(或叫古城地级市),以库车市区为中心城区的龟兹地级市。

二是减少行政层级,伊犁州不再名义上管辖塔城地区和阿勒泰地区,当塔城和阿勒泰完成撤地设市后,伊犁州从名义上也就只管辖州直的伊宁市、霍尔果斯市、奎屯市和伊宁县、新源县、昭苏县、尼勒克县、特克斯县、霍城县、察布查尔县、巩留县等11个县市了,这也就解决了困扰新疆伊犁州几十年的“既管县市又管地区”难题,减少了伊犁州行政管理层级过多的问题,提高了塔城地区和阿勒泰地区及其县市的行政管理效率。

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