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导读
2022年6月29日至30日，北约国家的国家元首、政府首脑以及日本、韩国、澳大利亚、新西兰等非北约国家的领导人出席了在西班牙马德里召开的北约峰会。此次峰会主要讨论支持乌克兰、邀请芬兰和瑞典加入北约、扩大全球伙伴关系等事宜。会上，北约公布了其未来10年的核心任务：威慑与防御；危机预防与管理；安全合作。本文认为，若要提升北约的威慑与防御力，北约应加强集体战备状态，扩大前沿军事存在，提升网络弹性，以及限制俄罗斯的贸易活动。
▲2022年6月29日至30日，在西班牙马德里召开北约峰会。 (图源：网络)
★ 本文作者：
富兰克林·克莱默（Franklin D. Kramer），美国大西洋理事会(Atlantic Council)董事长、杰出研究员。
巴里·帕维尔（Barry Pavel），美国大西洋理事会研究员、美国大西洋理事会斯考克罗夫特战略与安全中心（Scowcroft Center for Strategy and Security）主任。
加强集体战备状态
欧盟最近的一份分析报告指出，除了美国以外，几乎所有的北约国家均存在国防预算不足的问题，以致严重影响北约的整体作战能力。
部分北约国家已意识到这一点，开始积极提升自身的作战能力。例如，法国的《国防参谋长战略愿景》文件要求增强法国武装部队在高烈度冲突中的快速反应能力。然而，兰德公司却认为法国应对高烈度冲突的能力十分有限，其主要原因是法国无法承受高烈度冲突所导致的人力和物力消耗。
法国的情况绝非个例，德国在国防预算上在过去一直未达到北约规定的把国民生产总值(GDP)的2%用于国防预算的标准，给其他北约国家带了个坏头。虽然美国是北约的领导者，拥有世界上最强大的军事力量，但也未做好应对长期性高烈度冲突的准备。然而，上述问题是完全可以解决的。
应对高烈度冲突的关键在于后勤保障。欧盟认为，后勤保障能力一直是北约的“短板”之一。反坦克武器、单兵便携式导弹和中程防空导弹的库存尤为重要，因为这直接关系到地面部队的机动性和杀伤力。此外，无人机和精确制导武器的库存也同等重要。
总之，北约在和平时期也应该对后勤保障能力给予高度重视，并根据北约的战略规划来准备作战物资，尤其是要根据应对长期性高烈度冲突的指导思想来制定后勤保障计划。一旦计划付诸实施，北约各国便需大幅提升自身的国防预算。有关分析指出，如果在2006至2020年北约各国将其GDP的2%用于国防，北约的国防预算总额将增加1.1万亿欧元。
然而，即使北约各国均达到北约2%的国防预算标准，仍不足以解决欧盟在后勤保障方面不足的问题。提高国防预算固然重要，但需制定更多的后勤保障计划，来提升北约各国的战备水平。
德国在今年2月宣布将国防预算提高至其GDP的2%，6月正式通过1000亿欧元的《特别国防基金法案》。其他北约国家应效仿德国，设立后勤保障专项基金，以期在3至4年内解决北约国家在国防预算上的巨大缺口。此外，应赋予欧洲盟军最高司令部权力，检查、汇报北约各国部队的后勤保障情况。上述方案将进一步巩固北约的威慑与防御力。
扩大前沿军事存在
鉴于乌克兰局势的严重性、芬兰和瑞典加入北约进程的启动，以及美国在欧洲和印太地区同时开展军事行动的需要，北约应对其在全球军事力量部署进行调整。例如：在北约前沿部署更多的部队；提升北约各国部队的机动性；让北约各国承担更多的安全义务；加强北约的常规和核威慑力。
2022年2月以后，北约东翼的兵力得到了进一步增强。美国目前在欧洲拥有大约10万兵力。自2017年以来，北约在保加利亚、匈牙利、罗马尼亚和斯洛伐克部署了4个战斗群（营级作战单位，每个作战单位约800至1000名官兵）。然而，北约的一线作战部队尚未做好应对俄罗斯攻击北约的准备。
本文认为，北约应根据以下两种可能性来制定对策：
（一）俄罗斯与一个或多个波罗的海国家爆发局部冲突，其目的是攻占部分领土，类似于俄军在克里米亚和顿巴斯的军事行动；
（二）俄罗斯对北约采取大规模军事行动。
为应对上述两种可能性，北约应制定新的防御计划，具体实施方案如下：
一、法国和德国效仿英国，打造快速反应部队，并大幅增强自身的后勤保障能力，让法国和德国在北约中发挥更大的作用。
二、重新部署北约多国部队，例如英国远征军联合部队（参与国包括英国、挪威、芬兰、丹麦、冰岛、波罗的海国家）和德荷军团。
三、提升北约的空中优势。一旦芬兰和瑞典加入北约，北约将获得100多架战斗机的支援；丹麦、芬兰、荷兰、挪威、波兰和英国所采购的F-35战斗机，将进一步增强北约的空中力量。
此外，为防止俄罗斯对波罗的海国家或波兰发动局部战争，北约应扩大在上述国家的军事存在。在波罗的海国家和波兰预先部署作战物资，有利于快速达成这一目标，进而增强北约对俄罗斯的常规威慑力。
长期以来，波罗的海三国（立陶宛、拉脱维亚和爱沙尼亚）一直推动其他北约国家在其境内驻军。德国总理朔尔茨访问立陶宛期间，宣布将向立陶宛增派3500名官兵（一个旅），以加强北约东翼的防御。英国国防部宣布，在当前北约在爱沙尼亚部署的1700名官兵的基础上，再向爱沙尼亚增加部署1000名官兵。加拿大宣布将增加在拉脱维亚的驻军，但未公布具体增兵数量。美国也宣布向欧洲增派兵力，重点在东欧国家。其中，美陆军第五军司令部前沿指挥所将永久部署至波兰。此外，根据拜登的计划，美军还将加强在波罗的海地区的轮换部署，并定期与该地区的北约部队举行联合军事演习。
除了扩大前沿军事存在以外，联合作战能力也十分重要。具体而言，一线作战部队应包括至少一至两个炮兵旅、防空部队、5至7个旅级战斗队。空军无需部署至前沿地区，但应确保至少30个战斗机中队的后勤保障，并为其制定前沿部署计划，以备不时之需。
芬兰和瑞典一直积极与同为北约国家的挪威进行军事互动，主要体现在联合军事演习（英国远征军联合部队在波罗的海地区的军事演习）和防务合作（北欧防务合作组织）。而随着芬兰和瑞典加入北约，北约北翼的力量布局将得到进一步延伸。虽然目前芬兰和瑞典尚未允许北约部队在其境内驻军，但北约可为两国设立一个专门机构，负责协调与北约的军事行动。而鉴于英国与芬兰和瑞典的的密切军事关系，英国有足够的能力承担该任务。
驻守在罗马尼亚的北约部队，是北约东翼力量的重要支撑，目前由法国领导。法国可通过预先部署作战物资来确保该部队在作战中快速形成战斗力。虽然黑海沿岸国家不像欧洲东北部地区那样面临来自俄罗斯的直接威胁，但长期处于俄罗斯空中力量和导弹部队的威胁之下。若要确保对黑海沿海地区的控制，驻守该地区的北约部队必须同时具备防空、反导和反舰能力，以及对抗俄罗斯黑海舰队的海上力量。此外，控制位于黑海与地中海之间的博斯布鲁斯海峡也是北约的首要任务之一。土耳其可承担这一任务，但必须与驻守黑海沿岸地区的北约部队形成合力。
若俄罗斯对北约发动全面进攻，北约必须具备对抗15至20万俄军的能力。就目前而言，北约兵力充足，应付这种局面绰绰有余，而且庞大的兵力调动需花费大量的时间来完成，这意味着北约将有足够的时间来进行防御部署。北约可集结的兵力超过俄罗斯也存在可能，但主要取决于北约部队的机动性。然而，北约各国部队在机动性方面参差不齐，美军的运输能力也存在相当大的不确定性，因为美军尚未有计划地使用预部署在北约各国的作战物资。
值得注意的是，机动性不足的问题通常会因为战争规模的不断扩大或大量部队的频繁调动而凸显。据悉，波罗的海三国曾向北约提议，组建三支2万人（总兵力6万人）的快速反应部队，负责协助波罗的海三国应对突发性安全威胁。这样一来，可大大减轻北约一线作战部队的压力，但即便如此，北约的总兵力仍需维持在15至20万人。此外，还需顾及到部队的机动性、后勤保障、指挥与控制结构等关键因素。
欧洲盟军最高司令部和美国欧洲司令部的研究均指出，机动性决定一支部队的快速增援能力，因此提升北约部队的机动性是十分必要的。2017年，欧盟启动了《军事机动计划》，旨在确保欧盟各国军事人员和资产在欧盟范围内的自由流动。遗憾的是，该计划目前面临资金短缺问题，欧盟各国迄今为止仅投入了16.9亿欧元，而欧盟委员会的预算建议是65亿欧元。
北约应根据欧盟委员会的建议，责成欧洲盟军最高司令部制定北约集结大规模军事力量的机动性要求。为此，欧洲盟军最高司令部应积极与北约联合支援保障司令部合作。若存在大幅提升机动性的需求，北约可为此设立专项基金，或者通过欧洲投资银行为北约和欧盟指定的相关项目提供所需的资金。
除了提升常规力量的机动性以外，北约还需加强其核威慑力。例如，对美国、法国和英国的核力量进行全方位现代化改造，为参与北约“核共享”安排的国家提供现代化武器装备，并相应地调整北约的核武器部署。军事现代化是提升军事威慑力的关键，能使北约具备同时应对欧洲和印太地区冲突的能力。在过去的15年里，俄罗斯一直不遗余力地推进核武器现代化，并成功研制出多种新型核武器。面对俄罗斯愈发强烈的核野心，提升北约的核威慑力已势在必行！
提升网络弹性
只有建立强大的网络弹性，才能确保重要基础设施的正常运转。实现这一目标，不仅需要政府的推动，还需要在政府和企业之间建立有效的协调机制。
俄罗斯的网络战突显了网络防御力的重要性。北约情报与安全助理秘书长卡特勒（David Cattler）在《外交事务》（Foreign Affairs）上撰文指出：“现有证据表明，俄罗斯最近实施的网络战，具有高度协调性，其规模在俄罗斯历史上是空前的。在俄罗斯实施“特别军事行动”的第一天，俄罗斯网军使用的针对乌克兰通信基础设施、常规军事目标的恶意软件，相当于世界上所有网络强国在一年内恶意软件使用频率的总和，仅仅在开战的几个小时内，多个乌克兰政府机构和军事基础设施的计算机系统已陷入瘫痪，令人震惊！”
有乌克兰作为前车之鉴，俄罗斯也可能会对北约国家发动类似的网络攻击。为保护北约的网络安全，北约应将零信任架构、威胁狩猎、漏洞分析等先进网络安全技术的运用纳入到其防御计划中。
零信任架构具有以下特点：
（一）所有用户均需完成统一身份认证；
（二）限制访问用户的可访问资源；
（三）只允许访问用户访问有限或指定的资源；
（四）对所有资源进行动态和静态加密；
（五）持续监控访问用户，当检测到有风险的行为时，会自动减少访问权限。
但是，升级零信任架构成本高、周期长，非头部企业难以承受。美国国家安全电信咨询委员会（NSTAC）称，由于云服务商提供多种网络安全服务（例如防火墙、网络入侵防御系统、安全网关、远程访问工具、路由、广域网），许多企业不得不依赖云服务供应商来确保其网络安全。
以网络弹性定义网络安全的方式似乎过于狭隘。北约的作战能力主要取决于重要基础设施（例如电网、天然气管道、机场、火车站、码头）及政府机构的正常运转。
虽然北约无权为重要基础设施制定专门的网络安全政策，但可制定对北约防御计划有利的网络安全政策。网络安全政策不应由北约单独制定，而应让相关政府机构参与。此外，相关企业也可参与网络安全政策的制定，这一点尤为重要。数字企业（例如网络业务提供商、云服务商、管理服务提供商）也需承担相当一部分保护北约网络的责任。此外，北约参与北约国家网络安全政策制定的方式也需做出调整，因为重要基础设施的使用受到了越来越多的约束（例如欧盟即将推出新的网络安全法规）。
上述建议并非“走形式”，而是将所有影响北约作战能力的因素纳入监管体系。为确保重要基础设施的网络安全，北约应利用“前沿狩猎”“持续交手”等新手段，应对来自俄罗斯的网络威胁。若北约的网络安全政策能与负责运营重要基础设施的企业形成合力，相互协调，相互配合，那么，北约在网络安全方面就能获得更大的发展。此外，北约还应鼓励网络安全合作，让网络防御力较强的北约国家，帮助网络防御力较弱的北约国家，提升网络安全水平；在必要的情况下，建立有效的网络安全应急机制，向受到网络威胁的北约国家提供有效协助。
限制俄罗斯的贸易活动
本文提出的建议有利于提高北约的防御力，但有一个前提条件：必须阻止俄罗斯军事实力的不断增长。若无法满足，上述建议的作用将大打折扣。目前，全球许多国家已颁布针对俄罗斯的出口禁令，其中包括军事技术和可用于军事的原材料的出口禁令。为此，北约应团结更多的国际组织，对俄罗斯实施长期制裁，让俄罗斯无法从外界获得军事所需的技术和投入。
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★ 本文译者：曾辉，华南理工大学公共政策研究院研究助理。
编辑：IPP传播
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