《民法典》视角下国家公园环境保护的
民事化路径研究
作者：梁茂泉、吴其琪 延平区检察院
一、引言
武夷山国家公园是首批设立的国家公园，国家公园由国家确立并主导管理，以保护大面积的自然生态系统为目的，是我国生态文明制度建设的重要内容，强调对自然生态系统原真性的保护，武夷山国家公园外围划定了4252平方公里范围，作为环武夷山国家公园保护发展带，形成了国家公园的内外圈保护地带。生态环境保护是国家公园建设的一项重要内容，《民法典》将绿色原则规定为民法基本原则，并在第七章规定了环境污染和生态破坏责任，表明《民法典》的保护范围不再限于私益，而是向公益保护转变，使环境保护的路径更加多元化，研究生态环境保护的民事化路径，既能促进《民法典》相关制度的落地生根，也为国家公园的法治化保护提供更多的思路。
二、破坏生态环境的多元化责任考察
（一）当前影响国家公园生态环境的主要因素
首先，开垦种茶、盗伐林木，破坏植物资源。国家公园内共记录野生高等植物种类799种，占福建高等植物总数的52.22%，优良的森林植被孕育了丰富的生物多样性，素有“东南植物宝库”等美称。武夷山国家公园辖区内是武夷岩茶的优质产区，园区及周边有着悠久的种茶历史，村民以茶产业为主要收入来源，近年来，随着武夷岩茶价格的走高，为了追求经济利益，村民毁林种茶的的事件时有发生，造成了生态环境的破坏。据统计，2018年以来，武夷山国家公园范围共整治违法违规开垦的茶园面积达千亩，除此之外因园区内丰富的木材资源，成为不法分子的盗伐目标，给武夷山国家公园森林资源造成了一定的破坏。
其次，武夷山自然保护区内野生动物资源相当丰富，其中有许多是被确定为濒危、珍稀的野生动物。根据《武夷山国家公园保护专项规划》，国家公园共记录野生脊椎动物5纲35目123科332属558种，占福建省的33.27％，其中包括黑麂、藏酋猴、崇安地蜥等74种中国特有种。受传统错误观念的影响，认为野生动物具有较高的营养价值或药用价值，将野生动物作为食材药材，野生动物狩猎和贩卖利益链条始终难于斩断，自然保护区内丰富的物种资源，成为非法分子垂涎的对象。
最后，申遗成功对武夷山旅游业的发展产生了巨大的推动作用，旅游人数和收入实现了大幅增长，旅游业成为当地的重要产业支柱，政府和民间都在扩大旅游开发项目，一定程度上忽视了生态环境的承受能力，再加上配套的饮食服务、民宿及农家乐等经营活动也对国家公园生态环境保护带来挑战。
（二）破坏生态环境的法律责任
环境法律责任，是指造成或可能造成生态环境污染或破坏坏的当事人依法所应承担的法律后果。追究破坏环境当事人的法律责任，是环境保护最强有力的手段，遏制环境违法行为的重要保障，我国《环境保护法》、其他有关的单行环境法律法规，以及地方性环境保护法规，都有环境法律责任的明确规定。环境法律责任分为民事责任、行政责任和刑事责任三种。
首先，环境刑事责任，是指行为人违反环境法造成环境严重污染或破坏，构成犯罪时，依法所应承担的以刑罚为处罚方式的法律后果，环境刑罚主要是自由刑和财产刑。它是刑事责任的一种，又是环境法律责任的一个重要组成部分。追究环境刑事责任是对环境违法行为的最严厉制裁，《刑法》之中除了《刑法》分则除了第二编“分则”第六章“妨害社会管理秩序罪”下第六节“破坏环境资源保护罪”，总共规定了18种犯罪行为，还有一些派生性罪名分散规定于刑法分则其他章节中，如《刑法》第2章危害公共安全罪中的非法制造、买卖、运输、储存危险物质罪、重大责任事故罪、危险物品肇事罪，都可能对环境造成侵害。
其次，环境行政责任，是指环境行政法律关系的主体违反环境行政法律规范或不履行环境行政法律义务所应承担的否定性的法律后果。它以当事人违法或不履行环境行政法律义务、主观上存在故意或过失为前提，行政责任主要集中在环境行政处罚与环境行政命令两大方式。对污染破坏生态环境的行为人主要通过行政处罚使其承担行政责任。环境行政处罚除了在环境基本法中规定外，因为规范领域的不同，在不同的单行法之中又有详细具体的行政处罚条件和措施种类，在环境基本法《环境保护法》第59至63条中针对生态环境污染者或破坏者的行政处罚包括罚款、限制生产、停产整治、责令停业、关闭、责令停止建设、责令恢复原状、拘留等。
最后，环境民事责任，《环境保护法》第64至66条规定污染环境和破坏生态损害的民事责任、承担主体及诉讼时效，该法规定的环境民事责任方式包括排除危害和赔偿损失两种。其中“排除危害”与《民法典》总则编中规定的＂排除妨碍＂、“消除危险”和“停止侵害”表述上有所不同，但内容上应当是一致的。此外，《民法典》第1234条、第1235条所规定的生态环境修复责任和生态环境损害的赔偿责任,是针对环境公害而确立的责任，是《民法典》突破民法私权保护，向公益保护转变的一大亮点。
三、国家公园生态保护民事化路径
（一）环境民事责任在多元化环境责任中的地位。
环境刑事责任以剥夺人的自由为主，当前刑法向轻缓化发展，以非法狩猎为例，刑责一般在“三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”，以司法机关对这类案件的刑事处罚来看，多为“拘役加缓刑或者罚金了之，犯罪成本较低，对犯罪分子的直接震慑力度不够。各国的环境保护法制实践都打造了环境法，环境法是为国家行政机关环境执法的依据，属于公法，通过行政执法追究违法行为人的行政责任，是效率最高的方法，。且行政责任种类能够覆盖所有民事责任，但追究行政责任有严格的执法程序，有时可能因执法瑕疵，导致无法追究行政责任，或者由于地方保护主义导致行政执法手段失灵状况，从这个角度上讲，环境民事公益诉讼属于非行政机关补充行使监管职责的“代位执法诉讼”，以补充监管的缺位。
（二）民事保护路径的类型与适用
1、生态环境保护民事诉讼类型
生态环境保护的民事路径依赖于诉讼展开，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼共同构成了我国生态环境民事保护领域中两类重要的诉讼类型。2012年《中华人民共和国民事诉讼法》第55条明确规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，环境民事公益诉讼在法律上有了依据，但有关机关和组织的阐述过于模糊，民事公益诉讼并未由此被激活。随后，2015年《中华人民共和国环境保护法》第58条明确规定社会组织可以作为主体提起环境民事公益诉讼，并且对起诉主体的资格进行了一定的限制，2014年12月最高人民法院颁布了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，这一解释文件从司法机关的角度对环境民事公益诉讼应该如何运行予以细化，随着北京市朝阳区自然之友环境研究所和福建省绿家园环境友好中心提起全国首例民事环境公益诉讼，环境民事公益诉讼在我国终于迎来了破冰之旅。2015年，由检察机关作为诉讼主体可以提起环境民事公益诉讼开始进行试点，2017年６月修改通过的《民事诉讼法》正式赋予了检察机关提起环境民事公益诉讼的主体资格。生态环境诉讼始于2015年12月3日联合发布的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，2017年8月中办、国办出台的《生态环境损害赔偿制度改革方案》正式确立了国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府，下同）作为本行政区域内生态环境损害“赔偿权利人”。除此之外，为了保障生态环境损害赔偿诉讼在实践上更具有可操作性，2019年6月，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》。
无论是生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼都是借助了民法上“侵权”责任，让环境侵害者修复受损环境或承担相应费用的功能。传统意义上的“侵权”是私法上的概念，以保护私人的合法权利和利益为价值目标，是指“行为人由于过错或在法定情形下不问过错，违反法律规定的义务，以作为或不作为的方式，侵害他人的人身权利和财产权利及其利益，依法应承担损害赔偿等法律后果的行为”民法典第七编第七章对环境侵权区分了私益和公益的保护。第1229条至第1233条主要是侵害特定主体环境私益侵权，第1234条至第1235条是关于侵害不特定主体的环境损害。因此，从权益主体来分，环境侵权可以分为环境私益侵权和环境公益侵权，对应的诉讼为环境公益诉讼和环境私益诉讼，环境公益诉讼按这起诉的原告可分为社会组织提起的公益诉讼、检察机关提起的公益诉讼、行政机关提起的环境损害赔偿，从这个角度上将环境损害赔偿诉讼也属于环境公益诉讼的子类型。
2、环境民事诉讼的协调与衔接
当前针对污染破坏生态环境提起“公益”性质的民事诉讼主体存在三个主体两类诉讼，即可以提起生态环境损害赔偿诉讼的省、市地级政府，可以提起公益诉讼的社会组织和检察机关。两类诉讼性质相同均指向环境公益，在诉讼程序也仅有细微差异，《民法典》第 1234 条和 1235 条为两类诉讼“提供了实体法依据”，具有填补法律空白、夯实法治根基、健全规则体系的重要意义，这种混同规定、一体对待，让二者同质属性更加明显，事实上形成了一种竞合关系。
两种大同小异、交叉重叠的环境民事诉讼在环境损害中都可适用，那么就实践操作中就面临衔接优化问题。最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第十六、十七条针对同一生态损害“重复”诉讼，作出了规定“在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中，同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼，符合起诉条件的，应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。”“人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。”上述规定确立生态环境损害赔偿诉讼的优先顺位，为避免重复诉讼提供了“技术”上指引。但在两种制度衔接上仍存在不顺畅的地方，表现在：
（1）磋商无法阻止检察机关提起诉讼。生态环境损害赔偿需经过磋商和诉讼两个环节，磋商环节如何与公益诉讼衔接尚未有规定，比如检察机关提起环境公益诉讼，首先要先公告，无其他组织提起诉讼的，检察机关才能起诉，但此时环境损害赔偿权利人正在磋商，按照司法解释和检察公益诉讼办案规则的逻辑，只有磋商达成协议才能阻止检察机关诉讼，磋商并不能阻止诉讼，法院应在受理后中止审理，此后如果磋商失败赔偿权利人提起诉讼的，那么之前公告督促的作用目的就会落空。
（2）磋商协议可能与公益诉讼调解和解不一致。民事公益诉讼诉中的调解、和解制度与磋商都是通过当事人协商解决纠纷，赔偿权利人开展磋商与社会组织或者检察机关诉中调解、和解在可能在某时间段一起进行。如果生态环境损害赔偿磋商达成协议在先，该协议虽需经司法确认才具有强制执行力，但赔偿协议具有效力，调解、和解又是经过是在司法诉讼中产生的，此时赔偿协议如与和解、调解存在不一致，就会对司法权威造成挑战。
整合生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼，就要填补磋商与民事公益诉讼的衔接，赔偿权利人启动开展生态环境损害赔偿磋商前，应当进行公告，并邀请检察机关参与磋商，既可以体现磋商的透明性，突出民主和发挥监督作用。社会组织或者检察机关可以将获得的证据提供给赔偿权利人，便于赔偿权利人全面主张环境损害赔偿，对于磋商未果的拟提请诉讼的，赔偿权利人可以就诉讼请求和社会组织、检察机关协商，充分实现两种同质制度全环节的整合，检察机关和社会组织参与生态赔偿的启动环节，可以避免因信息不畅导致花费金钱和精力去启动公益诉讼，造成司法资源的浪费，同时以磋商制度为切入点，也可建立起社会组织和行政机关之间互动关系，调动社会组织参与环保的积极性。
3、探索国家公园内环境损害的惩罚性赔偿
环境公益诉讼案件而言，侵权行为人有较为严重的主观过错，其通过侵害行为换取经济利益，侵害了全社会对生态环境资源的享有权，破坏了经济社会的可持续发展，发生在国家公园内的性质更恶劣。生态环境损害发生时无法评估其后果的严重性，而且修复成本随时间发生变化，因此直接损害赔偿实际上难以完成生态环境的完全修复，也不能平复社会公众对生态环境破坏行为的愤怒和不满情绪。《民法典》侵权责任编第 1232 条规定: “侵权人故意违反国家规定损害生态环境的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”这一制度常被称作“环境侵权惩罚性赔偿”制度。自该制度确立以来，陆续有检察机关在环境民事公益诉讼中请求惩罚性赔偿，该项诉讼请求也大都得到了法院的支持，如浙江海蓝化工集团有限公司环境污染责任纠纷一案中，江西浮梁县检察院请求污染者承担污染环境惩罚性赔偿171406.35元的诉讼请求获得法院支持，成为全国首例生态环境领域适用民法典惩罚性赔偿的民事公益诉讼案。
《民法典》以惩罚环境侵权人为旨趣的惩罚性赔偿制度，使污染破坏生态环境的经济成本显著上升，让加害人承担了更重的责任，因此适用惩罚性赔偿责任的条件也比一般的损害赔偿责任需要达到的条件更为严格，为了更好的发挥该制度在保护国家公园生态环境中的作用，应加大对国家公园内污染破坏生态环境惩罚性赔偿请求的适用，但应严格把握其构成要件：
（1）行为人需有主观故意。侵权归则原则有过错和无过错两种，其中过错包括故意和过失，环境侵权适用无过错归则原则，检察机关提起的民事公益诉讼也不例外。根据《民法典》第1232条：“侵权人故意污染环境造成严重后果,被侵权人有权主张相应的惩罚性赔偿”的规定，主张惩罚性赔偿还需加害人有主观故意。我国 《 环境保护 法》 第 6条明确规定了单位和个人的环境保护义务，行为人行为涉及生态环境问题的都需有注意义务，如果造成破坏生态环境一般可认定具有过失，但因惩罚性赔偿突破了传统的“损害填补”原则，作为环境公共利益的补充手段，还需有证据认定加害人具有故意，侵权人是否具有污染环境、破坏生态的故意，应当根据侵权人的职业经历、专业背景或者经营范围，因同一或者同类行为受到行政处罚或者刑事追究的情况，以及污染物的种类，污染环境、破坏生态行为的方式等因素综合判断，实践中应按照《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第七条规定进行主观故意的认定。
（2）行为具有违法性。违法性指行为人违反了环境保护的法律法规，造成了环境的损害，违法性表明了行为人对损害后果具有预期，主观上具备可责难性，与惩罚性赔偿性质相契合。如果行为人行为不具有违法性，则不可适用惩罚性赔偿，如工厂取得了排污许可证，排放的污染物没有超标，仍然造成了环境损耗，此时工厂不具有违法性，不可适用惩罚性赔偿。
（3）后果必须严重。《民法典》 对于环境侵权惩罚性赔偿明确规定,需要造成严重后果，轻微的环境损害不适用惩罚性赔偿，以体现该制度的价值。关于严重的判断，应当根据污染环境、破坏生态行为的持续时间、地域范围，造成环境污染、生态破坏的范围和程度，以及造成的社会影响等因素综合判断。如果污染环境、破坏生态行为造成他人死亡、健康严重损害，重大财产损失，大面积环境污染损害或者重大不良社会影响的可认定为后果严重。
结语
《民法典》将生态破坏纳人环境侵权体系，构建了公益私益并存的“污染环境和破坏生态环境”侵权体系，新增的环境侵权惩罚性赔偿制度，也为我国环境治理带来了新的理念和制度创新，将《民法典》提供的法律手段融入到在国家公园生态治理中，完善生态环境损害赔偿和公益诉讼的衔接机制，能够最大限度的发挥民事手段在国家公园环境保护中的作用。
供稿：延平区检察院、市院法律政策研究室
编发：南平检察新媒体