【裁判要点】
国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及所适用的法律等方面均存在明显区别，因而区分征收对象是国有土地上的房屋还是集体土地有着重要意义。征地批复与征地机关组织实施征地的行为，共同构成一个完整的征收集体土地的行为。征地机关将一个完整的征地行为割裂为省政府的征地批复与其后的组织实施行为这两个行为，先是根据《中华人民共和国土地管理法》有关征收集体土地的规定履行相应的审批手续，在取得相应的审批手续后，又根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关征收国有土地上房屋的相关规定办理，混淆了征收国有土地上房屋与征收集体土地这两大制度，确有不当。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申2128号
再审申请人温得瑞因诉河北省遵化市人民政府（以下简称遵化市政府）房屋征收决定公告一案，不服河北省高级人民法院（2015）冀行终字第205号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王振宇、审判员麻锦亮、代理审判员仝蕾组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
温得瑞以遵化市政府的征收决定违法为由，向河北省唐山市中级人民法院起诉，请求撤销遵政告字（2013）8号《遵化市政府关于发布对中医院迁建颐养园康复中心及养老城项目区域房屋实施征收的决定公告》（以下简称8号公告），并由遵化市政府承担本案全部诉讼费用。
河北省唐山市中级人民法院经审理查明：2013年，为了公共利益的需要，遵化市政府拟对中医院迁建颐养园康复中心及养老城项目所涉区域房屋实施征收。2013年10月17日,河北省遵化市发展改革局出具《关于中医院迁建颐养园康复中心及养老城项目拟征收搬迁的审查意见》。2013年3月31日，遵化市第六届人民代表大会通过“关于遵化市2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划的决议”，证实该项目拟征收搬迁区域符合遵化市国民经济和社会发展“十二五”规划，并已纳入遵化市2013年国民经济和社会发展年度计划。河北省遵化市国土资源局出具《关于中医院迁建颐养园康复中心及养老城项目拟征收搬迁的审查意见》，认为该项目拟征收搬迁区域符合遵化市土地利用总体规划。遵化市政府房屋征收办公室向河北省遵化市城乡规划局等部门出具《暂停办理市中医院迁建颐养园康复中心及养老城项目区域有关手续的函》，书面告知其暂停办理拟被征收区域房屋相关业务手续。2013年10月18日，河北省遵化市城乡规划局出具《关于凤凰北路东侧、燕山大街南侧、海东路西侧、海安街北侧区域征收搬迁的审查意见》，认为该区域用地性质为医疗卫生、社会福利设施及道路用地，实施征收搬迁，进行医疗卫生、社会福利设施及道路建设，符合城乡规划和专项规划。2013年10月29日，遵化市政府房屋征收办公室在被征收区域张贴发布《关于征收补偿安置方案征求意见的公告》，就征收补偿方案向公众征求意见。2013年11月29日，遵化市政府房屋征收办公室对拟征收范围内房屋占地手续核查结果进行公告。2013年12月4日，遵化市政府房屋征收办公室作出《关于中医院迁建颐养园康复中心及养老城项目社会稳定风险评估报告》。2013年12月17日，河北省遵化市财政局出具《关于中医院迁建颐养园康复中心及养老城项目拟征收搬迁房屋征收补偿资金到位情况的证明》，证实该项目所需征收补偿资金已到位。2013年12月20日，遵化市政府房屋征收办公室将补偿方案征求意见结果及修改后的补偿方案在被征收房屋区域范围内进行公告。同日，遵化市政府作出遵政字（2013）68号《关于对中医院迁建颐养园康复中心及养老城项目区域房屋实施征收的决定》（以下简称68号决定），并在被征收范围内张贴了8号公告，该公告明确告知了征收范围、征收方案、征收时间、实施部门等内容，且明确告知了被征收人诉讼及复议的权利。温得瑞系该征收区域的被征收人，拥有依法登记的房屋。
河北省唐山市中级人民法院认为：按照遵化市城市总体规划，结合城市发展的实际以及公共利益的需要，遵化市政府为建设未来的医疗、康复及养老中心，决定对东至海东路、南至海安街、西至凤凰北路、北至燕山东街区域的房屋实施征收。依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，由规划、发改、土地等部门出具征收项目符合总体规划、专项规划及土地利用总体规划和关于国民经济和社会发展规划和年度计划的证明和说明；财政部门出具补偿资金到位的证明；征收实施部门制定了征收补偿方案并公开征求意见后，按照所征求意见对补偿方案作出了修改并重新公示；征收实施部门作出该区域征收社会稳定风险评估报告；在履行相关程序后，遵化市政府作出了征收决定并予以公告。该征收决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。至于温得瑞提出的有关土地性质问题，河北省人民政府出具的冀政转征函（2011）第432号建设用地批复文件（以下简称432号征地批复）表明，该房屋所涉土地已变为国有土地。温得瑞主张，按照国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条有关“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的规定，432号征地批复已经自动失效。但该条款适用的前提是闲置土地，而涉案土地并未闲置，故对其该项主张，该院不予支持。温得瑞所称的评估不合理、补偿不合理等问题，并不属于被诉征收决定的内容，不属于审查范围。综上，温得瑞有关请求撤销被诉征收决定的诉讼请求于法无据，该院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回温得瑞要求撤销8号公告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由温得瑞负担。
温得瑞不服一审判决，向河北省高级人民法院上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审提出的诉讼请求。
对于一审查明的事实，河北省高级人民法院予以确认。该院另查明，温得瑞诉请撤销的8号公告就是对68号决定的公告。
河北省高级人民法院认为：温得瑞主张本案发回重审时，法院依据证据27作出错误判决，应允许其针对证据27、28、29提交反驳的证据。但温得瑞只是提出反驳的理由，并未提交反驳的证据，故其该项上诉理由，该院不予采纳。温得瑞主张432号征地批复失效的理由，该院亦不予采纳。温得瑞房屋所涉土地为国有土地，遵化市政府根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出8号公告证据充分、程序合法、适用法律法规正确，该院予以支持。温得瑞请求撤销该征收决定公告的诉讼请求，应予驳回。温得瑞的诉讼请求是请求撤销8号公告，一审法院实质是对68号决定进行审查，因8号公告就是对68号决定的公告。据此，一审判决驳回温得瑞诉讼请求的结果正确，依法应予维持。综上，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉、维持一审判决。二审案件受理费50元，由温得瑞负担。
温得瑞不服原审判决，向本院申请再审，请求撤销原审判决，依法再审本案，改判支持其一审提出的诉讼请求，主要事实和理由为：一、2012年和2014年政府发放给再审申请人的“粮食直补及农资综合直补通知书”以及遵化市政府在再审申请人所在村委会公告的“征地通知书”、8号征收土地和补偿安置方案等证据均表明，被征收的土地是集体土地。但8号公告征收的对象则是国有土地上的房屋。鉴于征收集体土地与征收国有土地上的房屋在征收对象、征收程序、所适用的法律上均存在明显区别，案涉征收决定以征收国有土地上房屋的程序来征收集体土地，是违法征收。二、遵化市政府提交的432号征地批复等证据已经超过了举证期限，且并非原件，原审法院采信该三份证据，系违法认定证据。尤其是432号征地批复显示的时间为2011年7月21日，而8号公告的发布日期为2013年12月20日，根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条有关“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的规定，该批复已失效，依据该批复作出的征收决定是违法的，应予撤销。
遵化市政府提交意见称，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，温得瑞的再审申请缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。
本院认为：国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及所适用的法律等方面均存在明显区别，因而区分征收对象是国有土地上的房屋还是集体土地有着重要意义。本案中，温得瑞认为，被诉的8号公告征收的是集体土地，但却根据有关征收国有土地上房屋的相关规定征收集体土地，从而存在超越法定职权、违反法定程序或适用法律错误等问题，应予撤销。这就需要确定8号公告征收的对象是国有土地上的房屋还是集体土地的问题。在432号征地批复作出前，双方均认可案涉土地的性质为集体土地，但在432号征地批复作出后，遵化市政府认为案涉土地已经因征收而成为国有土地。温得瑞则认为，根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条有关“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的规定，因未及时实施征地或用地行为，432号征地批复已自动失效。从原审查明的事实看，该批复显示的日期是2011年7月21日，而早在2013年3月31日，遵化市第六届人民代表大会就已经通过“关于遵化市2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划的决议”，并在此后严格依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，履行相应的征地程序。可见，遵化市政府在获得批复的两年之内就具体实施了征地行为，只是作出被诉8号公告时超过两年罢了，不符合《关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条有关征地批复自动失效的条件，故温得瑞有关432号征地批复自动失效的主张不能成立。但应当看到，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条有关“国家征收土地的，依照法律程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”的规定，在河北省人民政府作出432号征地批复后，遵化市政府据此实施的相关行为，性质上属于组织实施征收集体土地的行为。也就是说，432号征地批复与遵化市政府组织实施征地的行为，共同构成一个完整的征收集体土地的行为。遵化市政府将一个完整的征地行为割裂为省政府的征地批复与其后的组织实施行为这两个行为，先是根据《中华人民共和国土地管理法》有关征收集体土地的规定履行相应的审批手续，在取得相应的审批手续后，又根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关征收国有土地上房屋的相关规定办理，混淆了征收国有土地上房屋与征收集体土地这两大制度，确有不当。但河北省人民政府毕竟已经作出了合法有效的432号征地批复，遵化市政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定组织实施征收行为，在没有证据证明因此导致补偿标准降低等损害被征收人合法权益情形发生的情况下，不宜仅以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定组织实施征收行为而确认违法。退一步说，即便确认前述行为违法，考虑到8号公告涉及面广，在温得瑞未能举证证明多数被征收人不同意征收的情况下，撤销8号公告会给其他已经同意征收的当事人造成损害，从而给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，亦不宜判决撤销。就此而言，原审判决驳回温得瑞撤销8号公告的诉讼请求并无不当。
综上，温得瑞的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人温得瑞的再审申请。