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应对全球粮食危机需标本兼治

香港经济导报社

2022-08-13 17:44广东

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7月下旬,俄罗斯和乌克兰达成了粮食协议,在粮食和化肥方面取得的进展令人鼓舞,被联合国负责政治和维和事务的副秘书长迪卡洛誉为是俄乌冲突中的“一道亮光”,显示“各方在寻求减轻人类苦难方面进行对话是可能的”。他表示,联合国正在竭尽全力支援这一协议的贯彻实施。

俄乌达成粮食协议被一片叫好,反映了解决全球粮食不安全问题已经到了刻不容缓的地步。早在新冠疫情爆发之前,全球粮价就开始一路飙升,乌克兰战争火上浇油,推动了粮价的进一步上涨。

早在今年4月,世界银行、IMF、联合国世界粮食计划署和WTO负责人就发表联合声明,呼吁国际社会采取紧急行动,解决粮食不安全问题,保持贸易开放,支援脆弱国家,包括提供资金以解燃眉之急。

▲当地时间2022年7月27日,印度喀拉拉邦,农民在库塔纳德稻田除草。据报导,印度2022年季风降雨的分布和强度各不相同。喀拉拉邦库塔纳德的农民说,该地区的粮食短缺推迟了季风性水稻种植,增加了他们对灌溉的依赖。据当地媒体报导,喀拉拉邦6月的季风赤字约为50%,7月为19%。印度每年的季风提供了该国年降雨量的四分之三,支撑着该国的农业经济。(视觉中国图片)

全球粮食安全形势日益严峻

近年来,随着能源价格、化肥价格上涨、新冠疫情冲击经济、乌克兰战争、供应链中断,以及主要运粮港口关闭等多重因素叠加发酵,全球粮价飙升至历史高位,粮食安全每况愈下,引起了国际社会的广泛广泛关注。

据2022年版《世界粮食不安全状况报告》披露,去年全球受饥饿影响的人数已增至8.28亿,较2020年增加了约4600万,比新冠疫情爆发前的2019年增加了1.5亿。

与2015年相比,全球饥饿率并未改善,从区域来看,非洲的饥饿比例最高,有多达20.2%的人口面临饥饿,其次是亚洲(9.1%)、拉丁美洲和加勒比地区(8.6%)、大洋洲(5.8%),北美和欧洲则小于2.5%,情况最好。

2020年,全球180个国家的实际食品价格平均上涨了2.2%,创2008年危机以来的最大涨幅。尽管2021年有所缓解,但实际食品价格涨势仍未中断,并于今年年初开始加速,前3个月约15%的国家涨幅超过4%。

全球粮食安全问题早在乌克兰战争之前就已显现。世界银行不久前在全球83个国家或地区进行的快速电话调查显示,新冠疫情爆发后的头两年,出现食物短缺或食品消费减少的人口数量相当多,热量摄入减少和营养受损威胁全球减贫和健康方面取得的成就,并可能对幼儿的认知发展产生持久影响。

联合国粮农组织《2021年全球粮食危机报告》提供的数据显示,2020年,全球55个国家或地区至少有1.55亿人陷入“危机”级别或更为严重的突发粮食不安全境况,较上一年增加了约2000万人,达到过去五年最高水准,这些人的生命和生计岌岌可危,急需救助。

所谓突发粮食不安全,指的是人们因无法摄入足够的食物而使生命或生计面临直接危险。自2017年这份报告首次发布以来,全球突发粮食不安全问题不断加剧。在报告所反映的55个存在粮食危机的国家和地区中,有逾7500万五岁以下儿童发育迟缓,1500多万儿童体型消瘦,明显营养不良。

俄乌战争加剧局势恶化

随着俄乌冲突进入相持阶段,战争造成的影响已波及俄乌两国之外更多的国家和地区,加剧了新兴市场和发展中经济体的食品价格通胀,尤其是影响到了一些最贫穷和最脆弱国家老百姓的吃饭问题。

全球粮食价格通胀资料显示,今年2月至6月,几乎所有中低收入国家都出现了高通胀。其中,94.1%的低收入国家、88.9%的中低收入国家,以及87%的中高收入国家的通胀率都超过了5%。许多国家甚至经历了两位数通胀。高收入国家出现粮食价格高通胀的数量也急剧增加,达到了67.9%。

在众多国家中,受影响最严重的依次是非洲、北美、拉丁美洲、南亚、欧洲和中亚。按实际价格计算,在160个国家中有77%的国家提供了食品CPI和总体CPI指数,它们的食品价格通胀均超过了总体通胀。

受冲突影响最大的商品主要是小麦,其次是玉米和食用油,化肥受到的冲击也很大。俄乌占全球小麦出口的29%,小麦成为受战争影响的主要农产品。截至3月份,全球小麦价格较2月份高出了约50%,比一年前上涨了近80%。玉米价格也有所上涨,较2月份上涨了约25-30%,同比上涨约37%。

乌克兰战争破坏了全球粮食供应链,推高了农业生产成本,导致全球食品价格上升。全球大约有35%的人口以小麦为主食,从俄乌进口小麦比例高的国家受到的冲击最大,特别是中东和北非那些严重依赖黑海小麦出口的国家,包括埃及、土耳其、伊朗、叙利亚等小麦进口大国,也有黎巴嫩、突尼斯、也门、利比亚等其他国家,还有孟加拉和巴基斯坦等南亚国家。

例如,叙利亚高达三分之二的食品消费依赖进口,其中大部分小麦从俄罗斯进口;黎巴嫩90%、也门40%以上的粮食来自乌克兰和俄罗斯。也门的情况尤为严峻,到2021年底,短短三个月内面临严重粮食不安全的人数从1500万攀升至1600多万。乌克兰战争雪上加霜,时至今日,仍有不少人忍饥挨饿,一天只能吃上一顿饭,与埃塞俄比亚、尼日利亚、南苏丹、阿富汗和索马里被列“最高警戒”状态,一旦出现粮食安全灾难性状况,部分人口将面临饥饿和死亡威胁。

粮食价格上涨对低收入和中等收入国家民众的影响更大,因为这些国家的民众在粮食上的支出占收入的比例远高于高收入国家。值得注意的是,俄乌战争也威胁到人道主义援助。联合国世界粮食计画署提供援助的主要物资是小麦。如果人道主义援助和发展决策的规模不能及时跟上,乌克兰战争的复合冲击可能会给一些中东、北非国家中的贫困人口带来严重后果。

联合国世界粮食计划署和粮农组织警告,2022年6月至9月期间,20个国家或地区的严重粮食不安全状况可能会恶化。有理由担心,全球粮价创新高引发了一场全球危机,恐使数百万人陷入极端贫困,加剧饥饿和营养不良,使来之不易的发展成果得而复失。专家预测,到2030年,将有6.7亿人口面临饥饿,差不多占全球人口总数的8%。

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▲当地时间2022年8月3日,在土耳其伊斯坦布尔,俄罗斯、乌克兰、土耳其和联合国联合协调中心(JCC)的代表在完成对一艘悬挂着旗帜的干货船Razoni的检查后返回港口。该船载有26527吨玉米,从敖德萨港出发抵达黎巴嫩,停泊在博斯普鲁斯海峡的黑海入口处。(视觉中国图片)

应对粮食危机要着眼大局

乌克兰战争爆发后,一些国家为了增加国内粮食供应、降低食品价格,推出了越来越多的粮食贸易限制措施,截至7月15日,18个国家实施了27项粮食出口禁令,7个国家实施了11项出口限制措施,这在一定程度上加剧了全球粮食危机。

以邻国印度为例,5月14日,印度报业托拉斯(PTI)发布消息称,“由多重因素导致的全球小麦价格突然飙升,导致印度、邻国和其他脆弱国家的粮食安全面临风险”,为保障印度及领国的粮食安全,印度政府决定限制小麦出口。就在前一个月,莫迪还信誓旦旦地对拜登表示,印度有“足够的食品”满足其14亿人口需要,如果世界贸易组织允许,它可以从“明天起就准备好为世界提供库存粮食”。

然而,限制粮食出口不仅于事无补,往往还使粮食安全形势变得更糟。正如黑格尔所言:“人类从历史得到的唯一教训是,人类从没有从历史中吸取任何教训。”2006-2008年全球粮食危机期间,为应对预期农产品价格上涨,维护本国粮食安全,阿根廷等产粮大国出台贸易政策限制农产品出口,但这种措施阻断了把粮食从富余的地方运到需要的地方,最终产生了有害影响,反而加剧了粮价上涨,导致一些国家和地区营养不良,特别是儿童营养不良情况更为严重。

人类并不是首次遭遇粮食危机。国际社会能否避免重蹈覆辙,成功管控粮食价格波动并走出粮食安全危机,凸显全球粮食安全的全球公共产品属性,取决于理性的国家政策和有效的全球合作。

专家认为,应对粮食危机,必须更好地平衡短期措施与中长期战略之间的关系,保护民众免受粮食危机冲击。当务之急是重点做好以下工作:各国保持粮食和农产品市场开放,不对粮食出口无端设限,合力履行保持粮食流通的承诺;通过维持和扩大社会安全网支持消费和脆弱家庭,缓冲粮食危机对普通消费者的冲击,在资源紧张的情况下,优先支持最脆弱的家庭渡过难关。

有分析指,支持最脆弱的家庭,主要是通过支持社会安全网保护最贫困家庭的购买力,有针对性地让他们享受社会保障项目,没有必要人为地为所有人维持低价,对所有收入水准家庭进行粮食补贴,否则,无异于是在鼓励食物浪费和不良饮食习惯,粮食危机结束后很难从政治上予以纠正。

当然,解决粮食危机还涉及如何在政策上扶持农民的问题。俄罗斯和白俄罗斯占全球化肥出口的20%,其中,钾肥占38%,复合肥占17%,氮肥占15%。受高油价影响,化肥价格在战前就已经很高了,2021年尿素价格翻了三倍。乌克兰战争对化肥成本的影响很大。如果农民买不起或无法获得足够的化肥,就可能影响农作物的收成,导致粮食产量锐减。

尽管目前全球粮食库存充足,不少国家面临的一项重大挑战是如何帮助粮农解决化肥成本增加和市场供应减少问题,以确保下一季有个好收成。专家认为,帮助农民获取化肥不能简单地提供资助了事。如果不加区分地提供补贴,可能会出现全球化肥需求猛增和价格上升的风险,导致帮助农民的成本越来越高,最终事与愿违。这就需要消除投入品贸易壁垒、提高化肥使用效率、投资发展生物肥料,调整公共政策和支出,从而为农民提供更多可持续选项。

粮食系统转型势在必行

去年9月,联合国秘书长古特雷斯在联合国粮食系统峰会上披露,全球每天有数亿人饿着肚子,有30亿人买不起健康食品,有20亿人超重或肥胖,另有4.62亿人体重不足;与此同时,有近1/3的粮食被损耗或浪费,粮食系统还产生了1/3的温室气体排放,造成80%的生物多样性丧失,必须尽早打造全新的全球粮食系统。

早在新冠疫情爆发前,全球粮食系统已遭受多重危机的冲击,严重的粮食不安全问题在很多国家抬头,其中既有疾病等短期因素,也有冲突、极端天气事件以及虫害等导致粮食不安全的长期驱动因素。国际社会应采取紧急和果断行动,抗击饥饿和应对粮食危机,将紧急事项作为重中之重来抓。

然而,要实现可持续发展目标,包括到2030年为全球85亿人提供有营养和可持续的食物,不能只关注眼前危机,“头疼医头,脚疼医脚”,更需着手对全球粮食系统进行根本性改革,努力建立生产率更高、资源效率更高、更多样化、更有营养,具有社会、环境和经济可持续性的、有韧性的粮食系统,解决全球粮食分配不平等问题,降低风险,实现持久的粮食和营养安全。

5月18日,世界银行宣布,作为全球全面应对粮食安全危机的一部分,计划在农业、营养、社会保护、水和灌溉等领域的现有和新项目中投入300亿美元,鼓励粮食和化肥生产、加强粮食体系、促进贸易,以及支持弱势家庭和农业生产者。显然,世行的资金投入照顾到了方方面面,标本兼治。

业内人士指出,现在每年用于应对粮食危机方面的支出需要重新定向,重点是引导发展气候智慧型农业,提供农业生产力、适应气候变化、减少温室气体排放,用更少的水、更少的肥料、更少的土地,为不断增长的人口生产更有营养、更多样化、更高价值的食物。

自2017年以来,全球粮食不安全问题持续加重,俄乌战争更是冲击了全球粮食贸易并削减了收成预期,虽然这可能只是一个暂时因素,但导致的问题可能更加严重。如果目前的趋势得不到扭转,全球粮食危机前景堪忧。

毋庸置疑,粮食安全是事关人类生存的根本性问题。粮食供应不稳,地动山摇,造成社会动荡,人民颠沛流离。可以说,投资更强大、更有弹性的粮食体系也是对和平的投资。全球各方应加强合作,共同应对粮食安全挑战。

(文/张介岭)

(本文首发于2022年8月8日出版的香港《经济导报》,总3523期)

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