7月27日，顶着近40度的烈日高温，张伟华与市自然资源局多个业务科室、市“拓空间”总指挥部办公室的同志们一道，来到谢岗银瓶片区调研，与现场指挥部的同志们共同钻研攻坚连片产业土地整备的难点。张伟华是东莞市自然资源局副局长、市“拓空间”总指挥部办公室土地整备专责组负责人。今年以来，指挥部上下聚力推动一项“硬任务”——开展“4+2”标准化产业片区土地整备，年内要完成连片土地整备3000亩以上。
这些土地，承载着东莞对未来高质量发展的期待。
改革开放以来，昔日的农业大县东莞以奇迹般的速度完成了工业化和城市化的初级阶段，从“世界工厂”成长为经济总量过万亿、人口过千万的“双万”城市。但由于土地空间接近开发上限，东莞面临着城市空间规划布局顶层统筹不足、土地碎片化、产业迭代空间支撑受限、城乡混杂人居环境品质不高等种种挑战。城市能级要迈上新台阶，必须突破这些“天花板”。
三年来，一场叫作“拓空间”的战略与实践在莞邑大地展开，收储、盘活、增容、工改等方式“各显神通”，数以万亩的空间“生长”出来，新动能壮大有了优质的平台，城市环境品质提升频频“出圈”，资源要素管理改革也随之蹚过“深水区”。
2022年，是东莞“拓空间”在奋进中的“突破之年”。面对“双区”和两个合作区以及“黄金内湾”建设的多重机遇，“拓空间”战略正与大湾区城市群新格局、与东莞城市发展战略更紧密地结合在一起，走向更广阔的远方。
优化增量
海风与阳光相伴，海潮与山林共鸣，位于珠江口东岸的威远岛拥有9000多亩山脉，保留着田园、岸线风光。这里不仅是珠三角水陆交通的枢纽之一，也是历史上著名的海防要塞、鸦片战争海战的主战场，拥有丰富的自然与人文历史资源。
土地整备后的威远岛八围村。
威远岛还是粤港澳大湾区中为数不多拥有连片开发土地的区域。
2019年，《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式发布，将威远岛所在的滨海湾新区开发建设纳入国家战略，支持东莞与香港合作开发建设东莞滨海湾地区，集聚高端制造业总部、发展现代服务业，建设战略性新兴产业研发基地，打造粤港澳大湾区特色合作平台。
由省政府重点打造的高水平研究型大学——大湾区大学滨海湾校区也落户于此，校区计划投资100亿、占地2100亩。
大湾区大学效果图。
在多重机遇之下，威远岛这座昔日以农业为主要形态的岛屿，开启了一场蝶变的“逆袭”之路。
土地整备是开发建设的关键基础。按照“整岛统筹、分段实施、量力而行、滚动发展”总体思路，滨海湾制定了威远岛片区土地整备工作计划安排，通过强化与虎门镇联动，全面推进土地整备工作。
“我们威远岛的地理位置非常优越，但多年来缺乏发展契机，随着滨海湾新区建设的推进，威远岛发展势在必行。”南面社区居民唐文威期待地说。在土地整备中，滨海湾通过“股东表决、夯实群众基础”的方式，取得威远岛四个社区绝大多数村民的支持。
截至今年上半年，威远岛累计完成土地整备签约7594亩、收地5830亩，其中大湾区大学（滨海湾校区）土地整备完成签约超七成，一期整备范围244宗私宅100%拆除，为加快大学的建设奠定了坚实基础。
投资近13亿元、总面积28.5万平方米的安置小区启动工程近期将动工；大湾区大学美好蓝图即将成形；镇远中学等高品质公服配套日渐完善；四通八达的交通路网建设加速；整岛环境持续提升……一张美好的威远岛建设蓝图正在徐徐展开。
威远岛“整岛统筹”的探索，是东莞“拓空间”由“宗地收储”转向“片区收储”重要实践创新。
将先进制造业作为城市的“根”与“魂”。三年来，东莞共收储土地约3.8万亩，其中工业用地超过1.5万亩，为京东都市智能产业新城、天安数码、硅谷动力智能制造、康华医疗等超过200个重大项目的成功落地提供了高品质、低成本的空间。
“‘拓空间’工作开展以来，我们改变了以往以单个项目为导向的做法，把土地先收储回来，建立全市‘一盘棋’引导收储落图落地，希望一有项目就可以马上落地。”张伟华说。
三年来，东莞的资源要素供给逐渐从“项目找地”转向“对标拿地”。
谢岗镇粤海大道风景一隅。
沿着粤海大道一路行驶，银瓶山下满目苍绿，西部海产业园正加紧封顶建设，中东部潼湖湿地鹭鸟盘旋。在粤海产业园对面的银瓶高端装备产业基地内，总投资10.6亿元的汇美控股湾区总部项目已开始动工建设。项目布局湾区总部、研发中心和配套工厂，主要从事精密模具制造。
汇美控股有限公司副总裁蔡清华介绍，去年年底，公司提出投资的用地需求后，东莞市马上就提供了位于谢岗镇的银瓶高端装备产业基地内的70亩地块。“粤海大道已经建成通车，周边的环境非常令人满意，公司立马拍板了这个选址。”
供地一路跑出加速度。汇美项目用地以“标准地”模式出让，简化审批程序，提高审批效率，项目从签约到土地摘牌仅用了3.5个月，打造了重大产业项目快速落地的新样板。
“对比公司在其他城市的投资项目建设，这一套手续走下来，最快也要大半年。”蔡清华说，“‘东莞速度’令人赞叹！”
谢岗银瓶片区。
“片区收储”还解决了传统开发模式中，市场主体“吃肉留骨头”的难题。市场主体往往挑选面积小、成效快的项目，导致用地碎片化，规划实施不可持续，大产业和大公共设施项目落地难等情况。
在“拓空间”中，东莞针对无先例可循、无经验可借鉴的片区统筹难题，制定了“统一规划、统一收储、统一开发、统一配套、统一供应”的思路，“肉骨搭配”连片整合收储零散土地，不但为优质产业项目提供了宝贵的连片空间，还保障了公共服务设施项目的用地。
通过“片区收储”推动生产、生活、生态有机融合，“拓空间”正引领着城市发展方式转变。
盘活存量
走进位于寮步华南工业园内的光达制造·寮步智慧谷园区，明亮的玻璃幕墙，爬满绿植的空中花园，一栋栋融入现代设计美学理念的工业大楼中，多家企业的生产线正在有序运作，完善的生活配套让园区充盈着活力……这个像写字楼的车间、像公园的工业区让人耳目一新。很难想象，两年前，这里还是一片空置家具厂留下的破旧铁皮房。
光达制造•寮步智慧谷项目。
这是东莞在“螺蛳壳”里拓出先进制造业高质量发展“大道场”的生动案例。
2019年，东莞市天骄实业投资有限公司投入5.84亿元，以“工改工+旧地盘活”自改方式，拆除了1.64万平方米的旧厂房，淘汰主能耗、高污染的“小散乱弱”企业，对低效闲置土地再开发，通过“工业上楼”提容增效的方式，建设了占地面积约12万平方米、总建筑面积约36万平方米的现代化智慧工业园区。园区集研发办公、标准厂房、会议中心、人才公寓等多业态于一体。
继一、二期建成使用后，今年6月底，三期“工改工”地块的厂房也已全部交付。承接松山湖高新区的外溢，目前全园进驻企业已经超过63家，均为高端制造企业，既不乏高伟光学这样的龙头企业、上市企业，也有安拓普聚合物这样的国家级专精特新“小巨人”。仅仅是今年第一季度，园区的产值就达到了17亿元，是改造前的数百倍。
光达制造•寮步智慧谷项目。
目前，东莞的开发强度已逼近城市发展容量的极值，加紧向存量要增量、要效益，成为东莞“拓空间”的“关键一招”。
“拓空间”开展以来，东莞市自然资源局弄清家底，完成了全市存量用地“一张图”，出台了一系列盘活利用政策，并围绕产业空间发起改革攻坚。三年来，全市共盘活存量空间约3.5万亩，提容产业空间1.8万亩。截至今年8月，累计完成“工改工”拆除、整备2.22万亩，为“产业立市”“产业强市”提供了有力支撑。
通过大力推进“三旧”改造，特别是在“工改工”三年行动计划和连片更新“头雁计划”的加持下，一个个专业化园区相继落地，一个个能承载大项目、大产业、大集群的连片更新千亩产城融合单元加速酝酿。
从水乡大道驶入望沙路，便进入了河西片区。近3500亩的河西片区是东莞最大的连片“工改工”片区，也是全市首批“头雁计划”更新单元之一。
这里曾经是洪梅镇最繁华的工业园区，但以纺织、漂染等为主的低端产业带来了土地利用率低下、经济贡献低等问题，亩均产值仅有1.7万元。
2020年9月，河西“工改工”项目正式启动。如今，河西片区多个地块已完成土地平整，静待起建。
作为水乡管委会统筹合作开发核心单元，通过政府大统筹，片区实施居商与产业联动，以居商收益反哺产业。“我们平衡了20亿元的连片改造成本，在不增加市财政负担的基础上，还为政府整备了1480亩土地作为产业规划用地。”河西单元指挥部负责人介绍，目前片区内政府主导所有权利人已完成签约。
“产城人”融合共生的蓝图加速照进现实。未来，河西片区将建成上百万方体量的高品质工业大厦、集聚1000家以上高新企业，1个大型中央公园、3个高质量学校，大型文化艺术中心、社区公园、滨水岸线等高品质设施，将让这座水乡未来产业城更加宜商、宜业、宜居。
水乡未来城效果图。
在广深高速与莞惠城轨这两条粤港澳大湾区大动脉的十字交汇处，坐落着全市首个采用市属企业土地整备模式实施的“工改工”项目——道滘小河单元正在如火如荼建设中，整体一期工程预计于明年12月底建设完成。
“目前意向入驻企业逾200家，我们正在筛选当中。”东实集团招商部门负责人介绍，根据当地石墨烯新材料等产业基础，结合东实集团5G产业资源，园区以新一代信息技术、新材料、高端装备制造为主导产业。
这个总投资112亿元、近千亩连片更新下的“5G+工业互联网”园区，全面建成后预计将产生66亿元年产值、2亿元税收，创造约1万个就业岗位。
未来，东莞将进一步强化“三旧”改造规划统筹与连片改造，推动一批连片“头雁计划”项目，改变过去项目“漫天散花”的局面。同时，还将做好政府服务，加快建立公开透明的市场规则、清晰高效的审批制度，减少博弈空间。
以空间变革推动产业变革和城市变革，这是东莞这座新一线城市高质量发展的坚实底气。
接续发力
当下，东莞正聚焦“科技创新+先进制造”加快向科创强市迈进，抢抓“黄金内湾”重大战略机遇，全方位融入“双区”和两个合作区建设。在这些背景之下，“拓空间”改革创新如何接续发力，助力城市能级提升？
“在全新的战略背景下，‘拓空间’要从强调项目转向强调城市总体功能和总体布局。”市自然资源局党组书记、局长吕鹏分析，“东莞的土地资源是相当有限的，首先要把有限的资源集中在重要发展的节点和片区，尤其要把土地资源更多地与产业挂上钩。”
在吕鹏看来，东莞未来要向经济总量2万亿的目标迈进，必须在大湾区和“黄金内湾”建设中获取新动能。经济发展结构需要相应的空间布局，从大湾区的角度来看东莞的城市空间结构，未来应该要重点发展“山”字形的城市空间结构，包括滨海湾-麻涌沿江经济发展走廊、光明科学城-松山湖科学城-东莞市区沿广深港澳科创走廊、长安-黄江-塘厦-凤岗的环深圳经济发展带和博深高速-谢岗-惠州的博深发展带。
而要做到集中资源“攻其重点”，就必须把市级统筹与镇街的能动性结合起来，市级层面对整个城市关键节点和关键片区的规划就显得尤为重要。
10大标准化产业片区。
按照这个思路，今年，被称为“拓空间”2.0版的《东莞市标准化产业片区土地整备工作方案》等系列政策出台。以承载龙头企业为目的，聚焦近期可使用、产业空间连片集中，全市划定了10个标准化产业片区。其中，近期重点实施的“4+2”片区面积超过3万亩，今年内将整备3000亩以上连片产业土地。
“如果把松山湖科学城、滨海湾新区、水乡功能区、银瓶合作创新区四大重点平台比作城市的‘发动机’，带动创新、前沿、引领性科技，那标准化产业片区就是承接产能的‘下蛋母鸡’。”吕鹏这样比喻说。
在标准化产业片区的设计中，一个产业片区就是一个产业集群，拥有完整的产业链，既有链主企业也有配套企业。大的片区承接链主企业，配套的“工改工”项目承接配套企业。如此一来，标准化产业片区既不是单一的项目也不是工业区，它们必须要融入城市，与城市总体结构、功能衔接。
为了“贴身”做好标准化产业片区的科学规划与资源配置，市“拓空间”总指挥部的成员单位——市自然资源局、市发改局、市财政局、市工信局、市商务局、市投促局等部门派出专业人员与技术骨干，扎根6个片区现场办公，对接统筹各项工作。其中，市自然资源局组织了一支115人的队伍，向各片区提供规划设计、测绘调查、评估测算、整备实施等服务。
2022年6月，张伟华带队赴东莞市规划院调研标准化产业片区工作。
前不久，塘厦龙背岭片区一期整备范围内四个社区土地整备通过集体表决，其中包括田心社区的100亩白地（集体农用地和未利用地）。这让田心社区党委书记叶国雄对未来有了新的期许，“不仅村民可享受分红，而且今后还有税收的分成，标准化产业片区土地整备对我们社区发展而言都是大大的利好！”
塘厦龙背岭片区以千亿产业基地的龙头企业承载地、深莞创新中轴的莞南门户科创城为定位，联动产城开发。
塘厦龙背岭片区。
片区土地整备面积约2553亩，近期计划整备的856.7亩白地，权属分别为龙背岭、田心、四村、莆心湖四个社区。自5月16日市派驻工作组正式进驻塘厦以来，现场指挥部土地整备组开足马力协助当地加快片区摸底谈判。在双方的齐心协作下，目前塘厦镇政府已与全部社区签订整备协议，并支付土地补偿款2亿元。
为了支撑高标准建设产业片区的投入，在新一轮的“拓空间”中，东莞引入了城市经营的理念来实现片区的财务动态平衡，创新土地利益平衡机制，算好“一本大账”。特别是对建成区的整备成本，通过市级规划资源投放，联动实施居商项目统筹解决。
同时，还有一批“政策包”激励村集体与村民参与土地统筹开发的积极性。在收益方面，镇政府不参与产业用地出让收益分成，土地出让收益全额归集体所有。此外，镇政府按照项目税收比例计算财政奖励给予集体，标准为地上企业每年所缴纳税收额镇级分成额度的20%。
“土地整备不是‘一锤子’卖地买卖，不是与民争利，而是要高效利用土地，带动塘厦长远发展。”东莞市自然资源局派驻塘厦龙背岭片区现场指挥部组长喻运青说。
目前，片区指挥部正在进行相关规划编制，并全力争取在年底前完善征地收储手续。“以前项目找不到好的地，现在要实现完善征地收储手续后可以立即供应土地，让好项目与好空间匹配。”喻运青说，“我们要让‘项目等地’转变为‘地等项目’。”
“‘拓空间’大有可为。作为全国高密度建设城市的典型，如果东莞能在‘拓空间’上闯出一条新路，可以为全国其他城市探路，意义重大。”吕鹏说。
【撰文】郭文君 龚菊
【作者】 郭文君 龚菊
【来源】 南方报业传媒集团南方+客户端