本文刊发于《今日科苑》2022年第3期。
引用本文：王萌.深度参与全球科技治理研究综述[J].今日科苑，2022（3）：77-92。
摘 要：本文采用文献分析法对国内学界关于深度参与科技治理的研究进行了梳理分析，从全球科技治理的概念与内涵、主体与对象、问题与挑战、具体领域的全球科技治理、深度参与全球科技治理的路径与方式等五方面进行了系统阐述，概略反映该领域最新研究进展，为后续研究向纵深推进提供参考和启示。
关键词：全球科技治理，科技政策，科技创新，全球化
1.引言
当今世界正处于百年未有之大变局加速演进阶段，全球新一轮科技革命和产业变革加速演进，科技领域变化日新月异。然而，科技迅猛发展给人类带来福祉的同时，也对人类社会产生了前所未有的影响。科技已经超越国界，渗透到全球能源、环境、国家安全、气候变化等诸多领域，在全球范围内引发了数据安全、科技伦理、隐私保护等风险治理问题，这也成为全球科技治理的一大挑战[1-2]。
关于参与全球科技治理，习近平总书记在中国科学院和中国工程院院士大会（以下简称两院院士大会）上的讲话中强调，“深度参与全球科技治理，贡献中国智慧，着力推动构建人类命运共同体”[3]；在2021年两院院士大会、中国科协第十次全国代表大会上的讲话中强调，“构建开放创新生态，参与全球科技治理。以全球视野谋划和推动创新，积极融入全球创新网络，要主动设计和牵头发起国际大科学计划和大科学工程”[4]。这一定程度表明，党和国家对我国参与全球科技治理的高度重视，我国愿同其他国家一道采取有力举措，推动全球科技创新合作，共同应对时代挑战。一方面这是我国积极承担全球科技治理责任的大国担当的彰显，另一方面也是我国科技自身发展以及在自身发展的同时惠及更多国家和人民的需要[5]。因此，如何深度参与全球科技治理，已成为政府和学界普遍关注的焦点问题，具有重要的理论研究意义。本文通过对国内相关文献的梳理，从全球科技治理的概念内涵着手，再对全球科技治理的主体与对象、存在的问题与挑战、具体领域开展的研究以及治理路径进行深入分析，旨在系统阐明相关研究的热点、焦点和最新进展，为更好推动我国深度参与全球科技治理理论研究和实践探索提供参考借鉴。
2.全球科技治理的概念与内涵
“治理”最初源自公共管理领域[6]，“全球治理”这一概念起源于国际政治理论研究领域[7]。根据“全球治理委员会（全球治理委员是于1992年成立的由国际知名人士组成的国际非政府组织，该组织致力于建立更有效的国际安全和治理体系。）”的定义，治理是公私机构和部门、个人等主体处理相关共同事务的各种方式的集合，其中涉及的多元主体的利益在治理过程中得以调和，是一个持续性的过程[6, 8]。从学界的视角看，全球治理的概念最早由美国学者James Rosenau提出，他将全球治理定义为为了实现人类活动所有层面的规则体系而采取的一系列具有超出国界影响力的管理机制与控制活动[7, 9-11]。全球科技治理，这一概念是由“全球治理”和“全球经济治理”派生出来[12]。从20世纪末21世纪初开始，国内外研究学者陆续从不同角度对其进行了讨论和阐述，汇总在表1中。通过对全球科技治理相关概念的梳理汇总，可以归纳如下几点特征。一是全球科技治理是治理理念在科技领域的延伸，强调多主体在政策、机制等制定过程中的交流合作与平等协商；二是全球科技治理既涵盖对全球科技领域相关活动的治理，也包括对于全球化过程中凸显问题的科技治理；三是研究学者对于科学技术在全球发展过程中的重要作用予以肯定，而且伴随全球化程度的不断加深，国与国之间在科技领域的联系越来越密切，但在平衡各主体间利益方面所采取的方式与机制有待进一步探索。
3.全球科技治理的主体与对象
伴随着全球化程度的日益加深，全球科技治理的主体、对象、机制等都比过去更为复杂，从全球化发展中遇到的问题看，许多问题的产生都与科技密不可分，但又超出科技领域本身，比如全球环境治理、粮食安全、疾病防控以及由于新兴技术发展（人工智能、大数据、基因编辑等）带来的隐私泄露、科技伦理等问题，而且这些问题已经超出国界，在一国内部难以进行解决。纵观当前学者们对于全球科技治理过程中各相关主体与对象的研究，对其简述如下。
全球科技治理涉及众多利益相关者，因此参与主体呈现出多元化特征，各个主体间相互协作、彼此补充，共同推动全球科技向着更高目标不断发展。Stefan Kuhlmann（斯蒂芬·库尔曼）等人认为全球科技治理需要通过“多主体参与、政府协调”来完成，当前全球科技合作项目不断增多，多元化主体可以调节科技治理过程中的集权与分权现象[13, 19]。邢怀滨等人根据不同主体与科学技术的关系将科技治理的主体分为五种，包括“国际治理机构、国家政府、跨国公司、国际科技组织和国家非政府组织（Non-Governmental Organizations，NGO）”，其中这五种主体在概念上存在一定程度的重叠，比如国际科技组织也是NGO，但为了更好突出科学技术，将其单独划分为一类主体来与其他NGO组织有所区分[1]。朱本用等人对科技治理的柔性模式进行了探索，将科技治理主体划分为政府、科学共同体、公民社会三大类，主张“加强政府科技治理能力建设、完善科学共同体负责任创新与咨询对话制度、推进公民社会发展，实现有效参与”，通过在治理实践中不断调整三种主体的角色定位，实现主体间的多元互动与民主协商[19]。张仁开认为多元共治是大多全球科创中心城市的共同特征，参与的多元主体包括政产学研等创新主体以及由中介、科技社团、金融机构等组成的第三方平台，在具体的治理过程中，各主体功能定位有所区分。政府主要是方向性引领，在全球科技治理中进行宏观管理和利益平衡，企业是科技创新的核心主体，高等院校和科研院所主要进行人才培养和基础研究，各类第三方平台主要是提供专业性服务和各主体间的联动工作[6, 22]。
全球科技治理的对象，即科技治理的客体，专家学者们对其进行了不同的划分。陈强强认为全球科技治理的对象有两类，一是在科技发展的基础上由内因需求带来的全球性问题，比如全球范围内爆发的传染病；二是在科技发展的基础上由外因需求带来的全球性问题，比如全球科技合作过程中的跨国、跨区域经济利益问题[5, 23]。董新宇等人将全球科技治理的对象概括为三类，一是全球范围内的科技问题，伴随全球科技经济的迅猛发展，很多问题已经超出国界，把世界各国联系在一起，包括资源、环境、生物等领域，如气候变化、环境保护等；二是对国家安全有影响的尖端前沿技术，这类问题需要政府发挥主要作用，涉及科技政策中对于市场和政府作用与地位的安排以及国家间的博弈等问题；三是与国计民生相关的核心技术，因其会对一国的核心竞争力与经济发展等产生影响[11, 14]，这类技术是国家科技政策研究的重点。曾婧婧等人认为全球科技治理的对象具有跨级、跨领域等科技特征，突出行动者间的协调沟通与合作，将科技治理的对象进行两种视角的划分。从国际角度来看，治理对象可以分为基于国际研发合作与贸易的诉求两类，具体包括环境治理、能源问题、疾病控制等内因需求以及跨国企业的国际贸易、技术转移等；从国内视角来看，治理对象可以分为国家使命地方化与地方利益区域化两类，具体包括公共实验室建设、公共性科技问题、区域共性技术的联合攻关以及产业领域的互补合作等[14]。
4.全球科技治理的问题与挑战
新时期全球科技发展步伐加快，科技治理形势也不断出现新变化：治理环境更为复杂、治理规则竞争日趋激烈、治理理念正在蓬勃发展、大国间的科技竞争呈现长期化特征等[24-25]，这就给随之而来的全球科技治理带来新的问题与挑战。现将当前研究学者对全球科技治理过程中面临问题与挑战的研究内容分为两类，一类是全球视角下科技治理的问题与挑战，另一类是我国参与全球科技治理面临的问题与挑战。
4.1全球视角下科技治理面临的问题与挑战
一是全球各国普遍面临科技飞速发展带来的科技伦理问题与技术风险。新一代信息技术的不断开发与应用，给人类带来便捷的同时，也会产生诸多不确定性风险因素，比如基因编辑技术带来的生命伦理问题、AI智能人脸识别带来的公民隐私泄露问题、生物合成技术被恶意利用制造流行病毒等等。但是当前尚未形成行之有效的治理框架和治理方式，重点在于还未制定出具有全球共识的风险因素治理标准[2]，这是当前全球科技治理亟须解决的问题之一。全球各国应携手努力，共同推动构建有效应对科技伦理与技术风险的治理体系，助力全球科技的不断发展。
二是科技治理呈现泛政治化和泛意识形态化趋势，大国间在技术标准与治理规则方面激烈博弈。近年来，国与国之间的经济竞争逐渐聚焦到科技领域的竞争，政治、经济等领域的问题与科技议题纵横交织，部分国家和共同体通过提出相关概念或标准对科技领域的技术或者标准进行遏制，比如美国提出的“反映美国价值观的人工智能（American Values AI）”、欧盟的“主权”概念、英国提出的“可信任研究（Trusted Research）”标准等。另一方面，大国间在5G、AI等新兴技术上激烈博弈，尤其是在数据方面，表现在通过数据治理标准的出台打压其他竞争对手以及对数据流动的态度分歧等方面[25]。总之，全球的科技治理格局充满了不确定性和复杂性，经济和科技在全球化、贸易保护主义和逆全球化等情形下艰难前行，治理格局在多边与单边贸易体制对垒中不断变革调整[24]。
此外，全球科技治理随着全球化程度的加深，全球治理的技术难度升级，表现在一些具体治理方面的困境，比如“专利权保护范围的冲突、不公平的贸易技术壁垒、核武器控制的困境、科技造成的贫富差距等”[1]。与此同时，科技治理涉及领域和部门较多，当前还未形成全球科技治理的完整框架[18]。
4.2我国参与全球科技治理面临的问题与挑战
一是我国参与全球科技治理能力虽然明显提升，但是在发起与设立国际大科学计划（工程）等方面存在困难。我国通过提升对外开放水平，积极参与国际科技交流与合作当中，为全球科技议题与挑战提供中国方案，在参与全球科技治理方面的能力得到明显提升，而且在参与治理的硬基础条件方面日益雄厚，表现在R&D经费投入规模不断增加、数据总量日益丰富，预计在2025年跃居世界第一等方面[25-26]。然而，我国在积极牵头发起和设立国际大科学计划和大科学工程、成立国际组织机构方面与发达国家相比还有一定差距，这与我国现阶段的国际地位和影响力不相称[27]。杨洋等人认为当前我国在全球科技治理方面的“软环境”存在短板，指出当前相关的体制机制和管理服务还存在一定制约，包括“对外科技合作管理不完善”“专业服务支撑力量不足”与“成立国际组织机构存在制度障碍”等三方面[25]。
二是大国博弈压缩我国科技合作空间以及我国科技合作成果存在对外依赖现象。一方面，科技的发展越来越多地需要进行跨国、跨领域合作，然而大国间的博弈正在不断压缩我国的科技合作空间。美国不仅对中国进行重要的、高端的技术封锁，还对其他有关国家施压限制对我国的技术出口，并且还在人才、合作项目等方面设置障碍，联合盟友在技术标准上意图压制我国。除此以外，欧盟、英国等也相继采用相关举措对我国进行打压。另一方面，近年来我国在科技领域不断发展，逐步从先前的“跟跑”向着“并跑”“领跑”迈进，但对外科技合作成果数据显示，我国在科学与工程领域发表的论文和PCT专利（2018年）背后的合作网络对美国与其盟友依赖严重[25]。
5.具体领域全球科技治理
从全球科技治理的主体与对象中能看出，全球科技治理涉及的领域众多，学者们也从最初的政治理论宏观维度研究逐渐向全球科技治理过程中具体领域遇到的实际问题转变，主要包括不同领域的科技治理、全球视角下的科技治理体系构建与形势政策等内容。
一是部分学者从不同的科技领域切入全球科技治理，通过分析研判各领域的全球治理形势、存在的问题与挑战，提出全球或者我国在相关领域科技治理的举措。高奇琦等人以量子信息技术为例，阐述了其在国际政治博弈中扮演的重要角色，对量子科技的跨时代意义、在军事领域发挥的重要作用、全球治理的未来格局等方面内容进行了深入分析，最后提出了中国在量子信息技术方面的全球治理方案[28]。Evie Katz（艾维·卡茨）等人从澳大利亚在纳米领域的技术治理着手，见解性地提出在科技治理方案的制定过程中应考虑到所涉及的多元主体的诉求[18, 29]。王国豫等人综述了纳米技术的社会伦理与全球治理问题，基于联合国和主要发达国家对于纳米伦理的相关政策，提出有待建立全球范围内的纳米检测和监管的框架协议，从而促进纳米技术的蓬勃发展[30]。陈海丹以英国胚胎和干细胞研究为例，阐述了英国应对伦理争论时的方式，并从中提出了中国科技治理可以借鉴的治理经验[31]。乔方利从海洋科学领域切入全球科技治理，提出了在海洋科技变革中发挥我国优势的对策建议，从原始创新能力与技术突破着手，服务构建海洋命运共同体，解决人类重大挑战，最终实现全程参与海洋顶级计划，牵头组织和发起国际大科学计划（工程）[32]。卢阳旭等人对人工智能治理方面的他国探索和面临挑战进行了介绍，包括人工智能在全球范围内的产业竞争与治理合作、采取的机制与方式等方面内容，并结合我国人工智能治理的实际，提出我国在人工智能领域面临的挑战与建设建议[33]。曹建峰则在研究各国/地区人工智能伦理和治理相关机制的基础上，提出人工智能的治理需要科技人文协作，从而构建多层次的治理体系实现安全可靠的人工智能[34]。尹楠楠等人从美国新兴技术的表现、治理动因着手，分析了新兴技术给美国带来的挑战，对美国技术治理的价值取向、实践困境、发展趋势展开了详细的论述，并从中得出新兴技术治理视角下，我国政府和企业可以采取的对应措施[35]。陈伟光等人则从当前数字货币治理的风险与困境入手，结合美国、英国、中国、日本、新加坡等国已有实践，通过对比发现各国的监管立场和法律政策存在明显差异，提出数字货币亟须全球治理机制，并从加强全球合作、构建全球区块链和数字货币风险评价体系等三方面提出全球治理路径[36]。
二是从全球科技治理视角下的体系构建与形势政策出发，结合全球治理过程中的具体表现，开展了形势分析与对策研究。郭丰对全球网络空间的治理进行了分析，指出新冠肺炎疫情虽然暂时放缓了全球治理的进程，但却推动了全球网络治理，并对当前全球网络空间规范的典型特征进行了总结，提出未来网络空间的国际治理有很大变数，具有不确定性[37]。杨楠在大国“数据战”的基础上对全球数据治理的前景进行了研判，并对现阶段全球数据治理的现状以及面临的三方面挑战展开详细论述，最后围绕政府和企业两个关键主体提出应对策略[38]。张瑾等人对全球科技治理格局下的开放创新体系进行了研究，分析了全球科技治理面临的局势变化，并提出了开放创新体系建设的总体思路、重点任务和建议[24]。王韬钦对全球科技治理理念下的国际协同创新发展进行了详细分析，探讨了其内在逻辑、现实要求、影响因素，并就如何推动全球协同创新发展提出了实现路径[39]。张正清研究了2035年科技创新治理体系视角下人工智能领域需要面对的创新安全问题及其产生的原因，认为该领域的治理体系需要纳入国家安全治理体系当中，并在能力、体系以及文化等三方面提出治理路径[40]。王健等人基于政策过程-范式的视角阐述了我国WAPI技术标准的设立到参与国际标准竞争的政策过程，提出了全球治理时代主权国家制定国家技术标准的政策范式[41]。
6.深度参与全球科技治理的路径与方式
习近平总书记提出了全球治理的中国方案：“构建人类命运共同体，实现共赢共享”，这为我国深度参与全球科技治理各项举措的实施提供了行动指南[42]。当前，全球各国均面临着科技治理的风险与挑战，而且尚未建立起行之有效的治理框架和手段，这会在某种程度上阻碍科技的快速发展。因此，亟须各国在全方位多角度共同发力、创新协作，不断完善全球科技治理，促进全球科技创新迈上新台阶。
一是重视全球科技发展过程中的风险和规则治理，建立必要的监管约束机制。科技飞速发展给人们带来了对新兴技术的不信任，这需要世界各国携手共同制定对于科技风险的治理规则，应始终坚持以人为本、共同发展的原则，加强国际对话与交流，一方面加强政府和公共部门对新兴科技的审查监管力度，同时行业内部也要自我监督[21]。另一方面，对科技发展过程中可能存在的风险建立相关的惩处机制和法律约束机制。此外，面对科技发展带来的伦理问题，在加强监管和约束的同时，也要不断完善相关的伦理准则，在提升科技人才道德修养上下功夫，多管齐下推动全球范围内的科技伦理治理与合作[43]。
二是提高开放水平，不断推动我国与各国的国际科技交流与合作，融入全球科技创新网络。全球化是大趋势，加强与进一步开放同各国在科技领域的交流与合作，实现互利共赢，符合世界人民的共同利益[5]。充分利用好现有的国际机制和政策，积极主动参与到各个国际组织和论坛当中，为相关制度的制定和完善贡献中国智慧，也为我国在全球范围内与各国开展各类科技合作奠定基础[1]。比如，深化与“一带一路”沿线国家的科技治理合作，共同应对全球科技治理过程中呈现出来的全球性问题，通过联合共建实验室推动科技创新步伐，成立相关联盟协同攻关科技难题等等。此外，还可以通过创建全球科技创新中心来集聚创新资源，促进全球科技创新要素有序流动，坚决抵制以各种不正当理由为名的科技打压[21]。
三是打好政府与非政府组织力量组合拳，共同应对全球科技治理带来的挑战。一方面加强政府在各项科技活动中作用的发挥和对科技活动的控制力度；另一方面也要充分调动各个非政府组织的力量，鼓励个人、民间团体、法人、企业等加入全球性的非政府组织，积极融入全球化进程，参与到各种国际论坛活动中，以代表我国公众在全球发出呼声，参与并影响相关规则的制定[11, 15]。例如，中国科协所属全国学会，覆盖多门类学科，是各个领域专家的聚集地，应当充分发挥好这只庞大队伍在国际规则与标准制定过程中的作用，同时大力推动相关领域科学家到国际科技组织中担任重要职务和牵头参与以及发起国际大科学计划当中，提升我国在该领域的话语权和影响力[27]。
四是提升自身科技创新能力，加大科技创新与人才培养力度，为深度参与全球科技治理奠定基础。当前我国在部分科技领域实现了“并跑”或者“领跑”，科技实力明显提升，可以全面利用我国在这部分科技领域的优势，在治理规则和行业标准制定方面发挥权威性作用[2]。但是还存在一些受制于人的“卡脖子”问题，这就需要加强对关键核心技术的集智攻关，在更多的关键领域获取核心技术自主知识产权，提升自身实力。另一方面，治理与创新的主体是人，要在人才培养上下大功夫，大力培养具有国际前瞻视野的战略科学家和复合交叉型科技人才，不断满足全球科技治理和科技发展的需要[15]。此外，也要提高我国企业的自主创新能力，进而提升企业在全球科技中的竞争力。
7.结论
科技发展是一把双刃剑，在给人类社会带来便利的同时，也伴随着诸多不确定性的风险，比如，隐私泄露、算法歧视、生命伦理问题等。而且新时期科技全球化程度不断加深，科技发展产生的问题和影响已经超越国界，全球科技治理面临诸多挑战。
当前专家学者们在全球科技治理领域展开了诸多研究，随着全球科技的发展与治理环境的变化，研究关注点从最初的宏观理论研究逐步向科技治理实践转变。目前在全球科技治理的概念内涵、主体对象、问题挑战、治理路径等方面取得一定成果，全球科技治理的概念内涵不断延伸，治理的主体与对象更加具体，科技治理的路径与方式越发多元，包括建立监管约束机制、加强科技交流与合作、政府/非政府组织协同治理等方式，而且在具体领域开展的全球科技治理研究也日益丰富，涵盖了量子科技、人工智能、海洋科学、纳米技术等方面。但就全球科技治理研究本身来说，研究的范围和深度有待进一步拓展，实践路径停留在理论层面，缺少具体的抓手，还有一些具体的、深层次的实际问题有待解决，比如，国家间制度和政策差异、具体的治理手段和目标选择、科技发展的潜在风险与防范对策等等。总之，全球科技治理路漫漫，尚需科技工作者的潜心研究和不懈努力，相信在不久的将来会有更丰硕的成果。
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作者简介：
王 萌，女，博士，中国科协创新战略研究院博士后，研究方向为科技期刊、科技社团等。
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