进城农民不愿意退出土地承包经营权：怎么办？

一、国家现有政策号召进城农民自愿退出农村土地承包经营权

• 中国农业发展已进入了适度规模经营阶段。由于人多地少，户均规模经营小，这不仅造成农业生产经营效益偏低、制约了农民收入增长，也导致了与现代化相适应的农业机械化的采用和普及。
• 1978年中国的改革开放是以农村家庭联产承包制的实行为起点的，在这种土地经营制度下，农村土地不仅要求数量平均分配，而且要求好坏搭配。为了满足“分户经营”的政策设计，本来就不多的农村土地被分成很多块。文献资料表明，在不少地区，户均耕地不足4亩，但由于过分强调好坏搭配和数量均分，因此，一个家庭承包的土地被分成了7-8块。
• 随着社会经济的发展，小农户的经营方式不仅导致劳动生产率的低下，而且为机械化的利用制造了阻碍。而随着城镇化进程的加快，部分农民转移到城镇。城镇化的高速发展也为适度规模经营奠定了条件。数据表明，1978年，我国的城镇化率不足20%，而2020年我国的城镇化率已达到65%左右。意味着不到40年就有6亿多农民转移到了城镇。
• 总而言之，在新的历史条件下，国家为了促进现代农业的发展以及农业机械化的利用，在历次的文件、政策中都号召农民尤其是已进城定居的农民放弃土地承包经营权。当然，为了保障农民的权益不受损害，国家反复强调农村土地承包经营权的退出要坚持依法、自愿和有偿原则。
• 所谓依法，就是要根据法律的规定。所谓自愿，就是不能强迫，要遵循农民的意愿，这暗含着农民应权衡利弊，因为土地承包经营权的退出是单向的，一旦退出就没有回头路。所谓有偿，就是要对退出土地承包经营权的农民予以补偿。

二、由于制度设计的原因，农民对退出土地承包经营权意愿不大

• 尽管国家政策号召农民自愿、有偿、依法退出土地承包经营权，但由于缺乏退出机制，农民退出的意愿不强烈。归纳起来，造成农民不愿意退出承包经营权的主要原因在于：

1、补偿资金难筹集

• 尽管国家要求对退出承包经营权的农民予以补偿，但由于集体经济组织没有资金。因此事实上难以给退出承包经营权的农户予以补偿。而在法律上，乡镇政府不是农村集体土地的所有权，乡镇政府也没有财权，事实上也难以对退出承包经营权的农民予以补偿。

2、补偿标准很难确定

• 另一方面，由于缺乏补偿依据和标准，对退出承包经营权的农户给予补偿多少缺乏测算依据和标准，这也事实上造成农民对退出承包经营权的补偿不满意，因此造成自愿退出难以落实。

3、缺乏足够的保障体系

• 尽管部分农民现在进城了，但由于担心未来；而部分农民也没有很好地融入城镇，缺乏和城镇居民一样的养老保障体系。因此，他宁愿荒芜自己的土地，也不愿退出。怕一旦退出，今后生活无保障或者无着落。

三、改进政策措施，激励农民自愿有偿退出承包经营权

• 综上所述，缺乏资金补充、缺乏补偿标准以及保障体系的缺乏是进城农民不愿意退出土地承包经营权的重要原因。换句话说，如果要让农民依法、自愿、有偿退出土地承包经营权，就必须在退出资金的筹措、补偿标准的制定以及养老保障上下功夫。
• 一是要壮大农村集体经济，保障农村集体经济组织有一定的财力。通过盘活农村土地、公益性资产等方式壮大农村集体经济，通过集体经济对退出的农民予以补偿。
• 二要制定补偿标准，根据地租、土地收益以及农民的年龄等情况综合制定土地承包经营权的退出标准。让农民有法可依、有理可据明明白白退出土地承包经营权。
• 三要构建全民统一的社会保障体系，让农民即使退出承包经营权也老有所依。