四十年央地财政关系变化：财政包干、分税制、统一大市场
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四十年央地财政关系变化：财政包干、分税制、统一大市场
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1 一些基本定义（来听故事的可以跳过）
2 分税制出台背景
2.1 财政包干时代
2.2 财政包干产生的问题
3 分税制改革
3.1 分税制基本内容
3.2 新的矛盾：财权与事权不匹配
3.3 地方筹措资金办法
3.4 财权事权不匹配衍化出来的6点问题
3.5 政策的修正
4 统一大市场与财政体制改革
4.1 财政体制改革呼唤统一大市场
4.2 统一大市场呼唤财政体制改革
4.3 统一大市场图景
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大前天试着解读了下财权事权划分和统一大市场的关联，但感觉还是不够深入，这两天又花了点时间深入学习了一下。
先要说明的是，财政领域的内容之前我也涉猎不多，以下是个人在阅读了相关文献资料后做的总结，供大家参考交流。
全文约6000字，看得快的话也许你12分钟左右能看完。
1 一些基本定义（来听故事的可以跳过）
事权：
又称政府事权，是指一级政府在提供公共服务、化解公共风险时应当履行的任务和职责，侧重解决“谁的事”“办事的责任”问题。
根据履行事权的主体，事权可分为中央事权、地方事权、中央与地方共同事权。
事权包括决策权、执行权（有学者进一步细分为决策权、执行权、支出权、监督权等），即该由谁来决策、谁来执行的问题。
财政事权：
指一级政府应当承担的、运用财政资金提供基本公共服务的职责和任务。
财政事权是政府事权的一部分，侧重解决“某项掏钱的事是谁的”“某项掏钱的事该由谁来办”问题，重点包括基本公共服务领域以及医疗卫生、教育、科技、交通运输、自然资源、农业生产、水利、公共文化等多个分领域。
支出责任：
指政府履行财政事权的支出义务和保障，侧重解决“由谁掏钱”“付钱的责任”问题，决定“掏钱或付钱的责任”是由中央财政承担，或者由地方财政承担，或者由中央财政和地方财政共同承担。
财力：
一级政府拥有的可支配财政实力，侧重解决“掏不掏得起钱”“有无能力付钱”问题。
财力直接取决于当地财政经济发展情况，同时受上下级税收分享比例、转移支付、举债收入等因素影响，在数量上为一般公共预算收入和转移性收入、债务收入等之和。
财力是一级政府履行支出责任的资金保障，财力好的地方履行支出责任的能力就强，财力弱的地方履行支出责任的能力相对就弱。
财权：
指一级政府组织财政收入的权力，侧重解决“有何权力取得收入”“取得收入中有多少由本级使用”问题。
主要包括地方税征收、中央与地方共享税收划分、举债权等。财权一定程度影响着财力。
2 分税制出台背景
2.1 财政包干时代
1950年代我国形成了高度中央集权的统收统支体系，改革开放以后，1980年开始引入分灶吃饭的“财政包干制”，所谓财政包干，就是地方上约定好每年上交一个固定的数的税收，剩下的归自己。
改革开放之初的这种放权让利激活了经济，大家都各自突围把蛋糕做大，从1980年开始，我国经济快速增长，个体户、小老板、万元户的大量诞生就是这个时代的缩影。
2.2 财政包干产生的问题
（1）财政包干的第一个问题是非常繁琐
由于各省情况差别很大 , 中央政府对全国 37 个下辖财政单位 (包括各省、 直辖市 、 自治区和一些计划单列市) 共实行了六类不同的包干办法，同时由于每一类的包干基数、 分成比例 、 上解基数和递增指标都不相同，因此可以说中央对不同的下辖财政单位都有不同的包干办法。
而且由于年度间的情况变动 , 中央与地方单位需要不停地就这些基数和指标进行谈判，以至于财政体制的繁琐复杂程度到了极点。
（2）财政包干的第二个问题是中央财政逐渐入不敷出
在财政包干时期，各地征收的财政收入规模，并不都是其可使用的财力。
对于上海这样富裕的地区而言，其财力=自身征收的财政收入-向中央上解的财政收入。
相反，对于那些需要中央提供财政补贴才能完成其支出责任的省份(例如贵州)来说，其财力=自身征收的财政收入+中央补贴。
在这种情况下，各地肯定会尽可能地争取自身财力更大化，其途径无非两个：
① 尽可能地增大本地的财政收入征收规模；
② 尽可能地减少上解中央的财政支出规模，或者争取尽可能多的中央财政补贴。
当时有些地方就采用减免企业税收的方式，截留经济发展成果，藏富于企，企业再向地方政府交纳 “企业上缴利润”，避免了预算约束。
结果我们看到，虽然当时经济在增长，国家财政也在跟着增长，可是国家财政总收入占国民生产总值、中央财政收入占财政总收入比重双双下降至接近危机的水平，从20世纪80年代末到90年代初，就发生过中央财政向地方财政三次“借钱”的无奈之举。
时任财政部部长王丙乾说，我现在穷得只剩下背心和裤衩了。1992年，在他之后接任的刘仲藜则说，我连背心都没有，只剩下裤权了。1993年，时任副总理的朱相对刘仲藜说：你这个财政部长真是囊中羞涩呀！
根据国家统计局统计年鉴数据，1993年分税制改革前夕，中央政府财政收入为全部的22%，地方政府为78%；而中央财政支出为全部的28.3%，地方为71.7%。中央财政出现入不敷出的情况。
3 分税制改革
3.1 分税制基本内容
在这种状态下，中央财政非常困难，日子也过不下去，所以必须改革。
那年大家一顿商量，准备按照发达国家的套路来，中央分60%以上，于是在1994年出台了个政策，叫“分税制”，分税制标志着中国的财政体制由计划经济向市场经济的改革迈出了实质性的一步。
分税制改革具体内容可以用六个词来概括：分权、分税、分机构、返还、挂钩、转移支付。前三个是改革的主体内容，后三个是辅助措施。
“分权”定支出：是划分、明确中央和地方政府的事权，相应确定财政支出范围。
“分税”定收入：是按税种划分各自的财政收入范围，将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。
“分机构”建体系：是将原一套税务机构分设为国税、地税两套税务机构，分别负责征收中央收入和地方收入，建立了相对独立的地方财税工作体系。
税后“返还”：是为了实现改革方案中的“保存量，调增量”的原则，确保地方既得财力。
系数“挂钩”：为的是既使地方税收“返还”增长，又逐步提高中央收入占财政收入的比重。
“转移支付”：中央通过分税制集中的财力，不断加大对落后地区的转移支付，能缓解区域经济社会发展的不均衡。
当时占财政收入大头的大税种（增值税），大型国有企业的（金融、铁路、石油）主要税种、带有政策调控作用的税种（关税、消费税），基本上都划为中央税，由国税部门征收后上缴中央财政。
当时效果很明显，1994年当年中央财政收入就实现了203.5%的增长。
3.2 新的矛盾：财权与事权不匹配
说起来也巧，最近在看王同志1994年时的日记，正好是分税制改革的年份。1994年2月22日，王同志在他的日记里是这么思考的：
分税制是这次税制改革的一个重要步骤，是比所有的其他税制方面的改革均重要的改革，是对中国未来发展有最基本的含义的改革。还要找一本书来好好研究。研究在分税制的条件下，对中央和地方的关系会有什么样的影响，有什么样的新矛盾。任何一种改革总是会在解决一些旧矛盾的同时，产生新矛盾。然后人们又要花力气来解决新矛盾。社会就是在这个过程中进步的。
那么分税制改革究竟带来了什么样的新矛盾呢？
分税制的实施，彻底改变了我国财权分配的方式，但在事权即支出责任的分配上则沿袭多于革新，遗留下来的最大问题就是央地财权和事权不匹配。即中央收入增加了，但由中央执行的支出任务并没有增加。
中央收入增加很容易理解：改革以后容易收的税种归国家，不容易收的归地方，大头的归国家，小头的归地方，自然使得收入端中央收入占比提升。
但当时中央地方两级政府之间的事权没有划分清楚：除了国防、外交以及援外支出责任完全由中央承担、城市维护和建设经费完全由地方承担外，其余各项支出依然是按照行政级别归属予以划分的。
分税制改革以来新增的政府支出责任，尤其是社会保障支出责任，几乎完全由地方政府来执行。
虽然以后进行了多次微调，但大多是由中央和地方共同负担，没有解决基层政府收入来源和支出责任不匹配的问题。
到2015年，中央财政收入达到财政收入50%的情况下，中央财政支出仅为财政支出的15%，也就是说地方财政支出从1990年代中期的70%逐步增至85%。
地方用占小头的财力承担着占大头的事务，很多本来富裕的地方钱不够花了。
3.3 地方筹措资金办法
地方财力不足，就有了“广开财源”的冲动和借口，当时地方上有两个办法筹集资金：
一是招商引资。
官员们积极到各处拉外资，让外资到各地去建厂，外资在当地赚钱后，会充实地方财政。这一点充分释放了官员们的积极性，张五常说中国经济能快速发展，原因很多，其中之一就是有大量全年无休的官员们不断寻求突破。
另一个办法就是允许地方上出让土地来赚钱。
当时房地产政策还是“国家分房”那个状态，再说就算大家想买房，也没有可交易的房，而且也没钱。于是国家又推出了两个政策：私房可以自由买卖；银行要给贷款。
3.4 财权事权不匹配衍化出来的6点问题
（1）地区之间公共服务水平产生巨大差异
基层政府特别是县乡两级，分担着许多全国性的公共服务责任，包括普及九年义务教育、公共医疗卫生，经济不发达地区担负着沉重的支出责任，却没有相应的收入来源，地方政府财政预算和执行都出现困难，公共服务的数量和质量自然得不到保障。
（2）“跑部钱进”问题
由于转移支付制度不规范，但在具体执行时存在很大弹性，且很多项目的投资及决策权力集中于北京各大部委，不可避免地滋生“跑部钱进”等问题。
（3）土地财政
地方政府从企业中得到的财政收入大为减少后，办集体企业的热情迅速下降，转而积极从预算外、 尤其是从土地征收中为自己聚集财力，日积月累就逐渐发展成为当下难以根治的“土地财政”问题。
（4）政令不通，地方保护
地方为了保住自己的税收大户，容易形成地方保护主义和市场壁垒，在诸如淘汰落后产能等中央政策上容易打马虎眼，造成中央政策执行不到位。
（5）严重依靠中央的转移支付和当地的债务融资
部分地方财政吃紧，导致财政支出严重依赖中央转移支付和当地债务融资，地方政府债务尤其是隐性债务风险积累。
（6）政府级次越低，财政困难越大
分税制只是对中央和省级财政的收入划分作了规定，而省以下的收入划分则由省政府决定。
本来属于县乡收入的部分企业税收就被中央收走了，省、市财政又纷纷采取手段集中财力，形成了典型“小马拉大车”现象。
当时有种说法叫“中央财政喜气洋洋 , 省市财政勉勉强强、 县级财政拆东墙补西墙、 乡镇财政哭爹叫娘”。
3.5 政策的修正
2016年8月国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确推进中央与地方财政事权划分，适度加强中央的财政事权；完善中央与地方支出责任划分；加快省以下财政事权和支出责任划分。
目前，已完成外交、国防、基本公共服务、教育、医疗卫生、科技、交通、文化等领域的事权划分，尚有部分领域需要启动。
4 统一大市场与财政体制改革
统一大市场这个事，言外之意就是当下国内市场并不统一。长期以来的地方竞争，一方面是改革开放以来的增长秘籍，另一方面也带来了较为分割的市场。
地方保护主义和市场分割现象今天依然存在，近些年地方保护主义从商品领域，现在逐渐转向服务业和生产要素领域，或以技术、标准的形式存在。
远的例子比如说当年辽宁盘锦的居民只能喝到辽河牌的啤酒；汉中的烟民只能抽到当地卷烟二厂的香烟。
近的例子比如说很多地方仍以促进汽车消费为名，进行补贴时会向在当地建厂的企业及品牌倾斜；政府采购时也较容易向当地企业倾斜。
19号的深改会第25次会议，在《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》里提到“要理顺省以下政府间财政关系，使权责配置更为合理，收入划分更加规范，财力分布相对均衡，基层保障更加有力，促进加快建设全国统一大市场、推进基本公共服务均等化、推动高质量发展”，算是把财政体制改革和统一大市场联系到了一起。
我这两天把相关资料读来读去，感悟到这两个看起来不相关的事，是一个双向奔赴的过程。
4.1 财政体制改革呼唤统一大市场
出于各种原因，肉眼可见的未来财政体制改革大趋势是16年意见中所说的“适度加强中央事权和支出责任”，也就是地方事权和支出责任要上移。
上移的原因可以从很多种角度去解释：
房地产一定程度上扭曲了经济结构，形成了居民靠扩大负债购房—银行增加面向居民的房贷—居民购房支出大幅增加—对居民消费形成挤压—居民消费率下降—生产端消费品行业增长放缓—制造业减速的循环。新发展格局里提出要构建以居民消费为主体的内需格局，而地方土地财政的路是抑制居民消费的，土地财政的路走到头了。
2008年的全球金融危机之后，欧美日等国家是靠中央政府债务扩张来支撑经济的复苏，而我们的路径是依靠的是地方债务扩张来支撑经济的全面复苏，地方债务风险已经比较大了，未来只有中央有大加杠杆的空间。
仅就当前地方财力与事权不匹配的事实而言，解决方法无非就两个方向：一个是事权或者说支出责任的上移，一个是财力的下移。财力下移在我国就是转移支付，那么除了适合转移支付以外的事权，都应该上移到中央。
站在中央的角度来看：之前地方上的一些支出，现在改由我中央来出，不是不可以，但是本着“谁的事谁掏钱”的原则，既然我掏了腰包，麻烦各位按照我的思路来。不然我掏这个腰包干嘛呢？不可能掏了腰包还听你指挥。
所以各位不要再各自为政，为了发挥充分发挥中国超大规模市场的巨大优势，听我的号令搞统一大市场。需要进一步要充分尊重市场主体的正常投资经营活动，坚决打破区域间要素流动的障碍，破除市场分割和地方保护主义，杜绝地方政府对微观经济主体的行政干预，增加落后地区参与全国市场分工的收益，促进区域经济一体化，畅通国内大循环。
4.2 统一大市场呼唤财政体制改革
局部最优解未必是全局最优解，地方利益未必符合全局利益，统一大市场目标既然是全局利益，短期内肯定要动地方的蛋糕，那就要影响到地方财政收入。
地方特别是基层已经是“小马拉大车”了，在财政确实存在困难的情况下，要切实缓解基层政府的收支矛盾，那就要合理划分纵向财政体系中的财权与事权，特别是明确省以下政府的财力分配原则。
4.3 统一大市场图景
最近市面上关于统一大市场讨论的挺多，还有人质疑是不是要重新搞计划经济，我觉得林毅夫在《解读中国经济》中描述的应该是比较符合统一大市场的真实面貌：
如果建立起一个全国统一的大市场，东部地区多发展制造业，中部地区多发展农业，西部地区多开发与自然资源相关的产业，然后，各地的产品在全国统一的市场上进行交换，将有利于各个地区比较优势的发挥。
如果有全国统一的农产品市场，那么东部就可以逐渐减少农业生产，改从中部购买粮食，这样一方面东部可以集中力量发展制造业，另一方面对于中部农产品生产来说，现在需求增加，价格就会上涨，东部制造业的发展就变成了拉动中部农业发展与农民收入增长的驱动力。
同样的道理，东部发展越快，从西部购买的资源也就越多，资源价格越高，西部居民的收入就会越高。
最后想说，大家可能短期内对统一大市场这个事期望过高。我国疆域广阔、人口众多，建立和打通全国统一的商品和要素市场，实现货物和人的互联互通，难度不亚于一次小型全球化，需要多年的建设和制度磨合。
统一大市场这个概念，见成效可能是若干年之后的事了，就像2012年提出的一带一路概念，2016年才有一定规模。
后记：
央地财政改革40年变迁，很多故事都已沉寂在历史滚滚车轮之下，特别是93年推进分税制落地前期，北京相关人士亲自挨个到各地推进落地事宜，其中一些故事读起来煞有趣味。
固知一死生为虚诞，齐彭殇为妄作。后之视今，亦犹今之视昔。置身于漫漫历史长河中，回首向来萧瑟处，也无风雨也无晴。
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