文 | 胡启航
日前，最高人民法院印发了《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》共五个部分24条，对人民法院在行政审判工作中参与诉源治理，推动矛盾纠纷多元化解的总体要求、源头预防、前端化解、工作衔接、组织保障等内容作出了规定。这是人民法院贯彻落实习近平总书记关于“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”要求的一项重要举措。
近年来，针对行政争议不断增多的态势，人民法院如何充分发挥司法职能，妥善化解行政纠纷，实现行政争议多元化解，是全国各级人民法院持续关注的问题。
优化顶层设计
注重源头防控
早在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就提出了健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制的要求。2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，从制度层面对多元化纠纷解决机制改革作出顶层设计。2021年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，强调要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。
源头防控、多元解纷社会治理理念的提出，回应了新时代我国社会主要矛盾变化的现实需求。坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，把诉讼作为纠纷解决最后防线，加快构建衔接顺畅、协调有序的多元化纠纷解决体系成为新时代司法改革的重要内容之一。
“依法妥善处理各类行政案件，有效保障人民群众合法权益，切实维护社会和谐稳定，需要在党委领导、人大监督、政府支持下，充分调动各种社会力量，积极构建纠纷化解合力。”最高人民法院行政审判庭相关负责人表示，为全面贯彻落实习近平总书记重要指示精神，确保将党中央的重大决策部署落到实处，更好地推进多元化解工作，最高人民法院在总结各地相关工作经验的基础上，制定出台了《意见》。
《意见》强调，要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上预防、化解行政争议，促进行政争议诉源治理。要始终坚持党的领导，在党委领导、人大监督下，积极争取政府支持，更好发挥人民法院在多元化解中的参与、推动、规范、保障作用。要始终坚持以人民为中心，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，预防和实质化解行政争议，提高人民生活品质。
杜渐防萌，慎之在始。据了解，针对行政争议的源头预防问题，《意见》明确了人民法院应当从行政立法、行政决策、行政执法、社会综合治理、人民法院内部风险防范和全民普法、守法等方面参与诉源治理，推动行政争议的源头化解。其中，包括通过府院联席会商、提供咨询意见、加强规范性文件一并审查等做法，助推提升行政立法的系统性、整体性、协同性，从规则层面预防行政争议的产生；通过司法建议、行政审判白皮书等形式，为行政执法提供意见和建议，促进行政机关依法行政，从行政执法层面预防行政争议的产生；通过公布司法解释、裁判文书上网、典型案例发布、巡回审判、庭审公开、法治专题讲座等具体形式，提高人民群众知法、守法和依法维护权益的能力和水平，从全民守法的层面努力营造优先选择非诉讼方式解决纠纷的良好氛围等具体方式，为源头预防行政争议的产生提供指引。
在贵州省高级人民法院此前发布的15个实质性化解行政争议典型案例中，蒋某诉六盘水市政府、某快递公司工伤认定行政复议案就具有一定代表意义。该案中，蒋某之子蒋某乙在派送快递过程中发生交通事故死亡。六盘水市人社局认定蒋某乙属工伤。用人单位不服申请复议，六盘水市政府复议撤销了六盘水人社局的工伤认定。蒋某对复议决定不服提起诉讼。由于蒋某在该案中只要求撤销复议决定，因此，法院既可以只判决撤销复议决定，也可以适当突破蒋某的诉讼请求，在判决撤销复议决定的同时，责令六盘水市政府重新作出复议决定。但这两种裁判方式都不能实质化解纠纷，后续仍然可能发生蒋某对新的复议决定不服而再次提起诉讼的问题。为此，该案选择适用最有利于争议化解的判决方式，在判决撤销复议决定的同时，直接判决恢复六盘水市人社局作出的认定工伤决定书的法律效力，使得工伤法律关系趋于稳定，死亡职工的家属可以尽早获得工伤赔偿，避免了循环诉讼。
中国人民公安大学法学院高文英教授认为，在我国当前的法治环境下，大量的行政纠纷没有进入行政诉讼程序，在行政程序、复议甚至没有进入法定程序便化解了。因此，探讨多元化纠纷解决机制具有重要的现实意义。
明确职能定位
持续创新举措
近日，重庆市江津区人民法院首次通过诉中委托调解的方式化解了一起行政纠纷案件。据悉，该案系重庆市首例行政诉讼过程中法院通过委托调解的方式审结的行政诉讼案件，是法院在探索多元解纷机制向行政纠纷领域衍生的过程中，推动行政争议实质性化解的实际举措。
该案中，案件当事人何某既参加了城乡居民养老保险，又参加了城镇职工养老保险，且均完成缴费。何某前后分别领取了不同种类的保险金之后，其与江津区社会保险事务中心因对于是否应当清退其中一部分保险金产生争议，遂诉至法院要求依法裁判。承办法官在案件审理过程中发现，该案事实清楚、焦点明确，双方主要对法律条文的理解存在争议，无实质性矛盾和隔阂，有较大调解空间。根据推动矛盾纠纷多元化解机制、构建各方力量共同参与纠纷解决工作格局的要求，本着深入推进诉源治理、促进诉调对接、实现多元解纷的理念，承办法官向江津区第三方调解组织“共道渝事无忧调解中心”发出了委托调解函，积极引导其参与调解流程，同时对调解工作进行指导。最终，案件当事人达成调解协议，法院制作相应的行政调解书，赋强调解成果，保障当事人权益，实现了行政争议的实质性化解。
近年来，各地法院在多元化解行政争议、诉源治理方面进行了大量的实践探索，形成了许多好的经验，取得明显成效。
其中，河南各级人民法院不断加大行政争议实质性化解工作力度，出台了一系列实质性化解行政争议的举措。在案件管辖、审限管理、司法建议等方面出台配套政策。同时，增强府院联动，建立行政争议实质性化解平台，构建行政争议实质性化解多元机制。目前，河南省18个地市均在陆续建立当地的行政争议实质性化解平台。此外，河南各级人民法院每年多次向行政机关发送行政审判白皮书和司法建议，向社会发布各类典型行政案例，充分发挥司法建议和典型案例的引领、示范、指导作用。
广西各级人民法院坚持重大事项、重大案件及时汇报，在当地党委领导下开展一次性实质解决行政争议工作。广西高院分别与自治区司法行政、自然资源、林业、住房建设、人民银行、海关等部门签订行政执法与司法审判协同配合的协议，形成“党委领导、司法能动、政府协同”的府院联动机制，有力促进行政争议的预防、分流和化解。同时，在强化非诉讼实质解决方面，广西各级人民法院充分发挥一站式多元解纷和诉讼服务体系机制作用，在法院设立行政争议调处室，将行政争议化解在立案前。目前，广西法院一站式多元解纷的诉讼服务体系基本建成，74项指标综合得分排名全国第四位。同时，持续探索推动政府成立行政争议调解中心。目前已推动成立了南宁市兴宁区行政争议调解中心、百色市行政争议调解中心等多家调解中心……
据最高人民法院行政审判庭相关负责人介绍，为更好地推进多元化解工作，《意见》在总结各地相关工作经验的基础上，制定了具体化解行政争议方式，明确了案件起诉到人民法院后的诉前引导分流机制、诉前调解机制以及调解过程中人民法院的职能定位。具体包括人民法院在行政诉讼程序开启之前，引导、鼓励和支持当事人积极选择行政和解、行政复议、行政裁决、行政调解或者申请仲裁等非诉讼方式解决争议；对于起诉人的诉讼请求难以得到支持，但又确实存在亟待解决的实际困难的案件等，引导起诉人以诉前调解方式先行处理。同时，对诉前调解或其他非诉讼机制解决争议的案件，人民法院应当根据实质化解行政争议的具体需要，指导相关机构和人员充分了解行政争议形成的背景，正确确定争议当事人、争议行政行为以及争议焦点，促使当事人围绕争议焦点配合调解，指导相关机构和人员在对被诉行政行为合法性进行初步判断的基础上，协助促进当事人达成一致意见。
谈及在推进行政争议多元化解工作过程中，如何把握好实质解决行政争议与提升诉讼效率效果的关系问题，上海市高级人民法院行政庭审判团队负责人王岩认为，在重视协调和解的同时，仍应遵循“能调则调，当判则判”的原则。对于有协调和解可能的，要加大协调和解力度；对于那些经反复做工作，仍无协调和解可能的案件，则应在查明事实的基础上，依法及时作出判决。
理顺衔接机制
加强组织保障
建立健全诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制，是中央部署的一项重要司法改革任务，也是人民法院参与社会管理创新的重要职责。近年来，最高人民法院高度重视“诉非衔接”工作。2009年7月，《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》经中央批准实施，标志着我国的社会矛盾纠纷解决机制开始步入诉讼与非诉讼相衔接阶段。
此次发布的《意见》从诉前调解与诉前证据保全、诉前调解协议的司法确认、调解与诉讼的转入、无争议事实的认定、不诚信调解的处理、裁判文书质量提升等方面，对多元化解工作中的诉讼与非诉讼衔接机制进行了规定。《意见》指出，要理顺化解行政争议的诉讼与非诉讼衔接机制。在明确适宜调解的案件当调则调，适宜裁判的案件当判则判的前提下，建立、健全包括诉前调解与诉前证据保全、诉前调解协议的司法确认、诉讼转入、无争议事实的认定、不诚信调解的处罚等内容。例如，《意见》第十九条规定：“当事人在诉前调解中存在虚假调解、恶意拖延、恶意保全等不诚信行为，妨碍诉讼活动的，人民法院立案后经查证属实的，可以视情节轻重，依法作出处理。”同时，为保障当事人的合法诉讼权利，《意见》明确在当事人没有实质解决纠纷的意愿、坚持提起诉讼、调解久拖不决、案件处理涉及重大法律适用问题、调解机构本身的公正性受到质疑等情况下，应当及时终止调解，在做好调解与诉讼工作衔接的前提下，将案件依法转入诉讼程序，确保纠纷解决的正当化。此外，《意见》第二十条规定，对进入诉讼程序的案件，坚持“以事实为根据，以法律为准绳”，进一步加强裁判文书说理，提升说理的准确性、必要性、针对性，努力推出更多精品行政裁判文书，为类似纠纷的解决提供更好示范指引。
《意见》还要求各级人民法院要高度重视行政争议多元化解工作，推动建立、健全诉源治理和矛盾纠纷多元化解的制度、机制。要加强对多元化解行政争议工作的组织领导，充实人员配备，完善工作机制和监督评价体系。要主动争取地方党委、政府对行政争议多元化解机制改革工作的政策支持和经费保障。要及时总结行政争议多元化解机制改革的成功经验，积极争取地方人大、政府出台有关多元化解工作的地方性法规、规章或者规范性文件，将改革实践成果制度化、法律化，促进改革在法治轨道上健康发展。
“下一步，最高人民法院将加强对地方各级人民法院行政争议多元化解工作的指导和监督，加强行政争议多元化解工作的宣传解读，发布实质解决行政争议典型案例，帮助各级法院正确理解和把握改革要求，并在全面总结改革经验的基础上配套完善相关司法解释和司法政策。” 最高人民法院行政审判庭相关负责人表示。
本期封面及目录
《中国审判》杂志2022年第04期
中国审判新闻半月刊·总第290期
编辑/孙敏 实习编辑/庄罗晨