文/庞无忌
“‘土地财政’要终结了？”“地方的‘小金库’要没有了？”“房产税要来了？”……
近期网络上这些五花八门的猜测都源自一则消息。
财政部、自然资源部、国家税务总局、人民银行近日公开了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。
通知名称很长，人们最关注的地方在于“将国有土地使用权出让收入”划转税务部门征收。过去这项非税收入是由自然资源部门征收的。
河北、上海等七省（市）将自7月1日开始试点，2022年1月1日起将在全国全面实施这项征管划转工作。
土地出让收入一直是地方的主要财源之一，被视为地方的“小金库”。地方政府过度依赖土地财政也被看作房价过快上涨的重要原因。
卖地得来的钱“换人”来收，意味着什么？
只有“收钱的人”换了
其实，新政当中明确，除了征收管理的主体由自然资源部门变成税务部门之外，其他的内容都没有发生改变：
“征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。”
华夏新供给经济学研究院院长贾康在接受中新社国是直通车采访时表示，现在只是征收管理的主体发生了改变，人们在推测和等待后续有什么样的政策调整。但目前来看，对房地产市场并无直接影响，也无法推测其与房地产税的关联。
多位专家认为，国有土地使用权出让收入由税务机关来征收将进一步提高征收的规范性，有利于财政收入的集中管理，提高效率提高，同时便于监督。
事实上，这并不只是针对土地出让收入。2019年以来，由财政部驻当地财政监察专员办事处负责征收的国家重大水利工程建设基金、农网还贷基金等均被划转至税务部门征收。
为何“换人收钱”？
中原地产首席分析师张大伟表示，目前很多非税收入是各部门自收自支，这不符合公共资金多部门共管、相互监督的原则。现代政府组织理论和规制经济学理论都主张一种经济活动要由多个政府部门进行管理，认为这种管理模式有利于抑制腐败行为的发生。
同时，非税收入由多部门分散征收，这些部门势必要投入一定的人力、物力和财力。张大伟表示，一部分非税收入划到税务部门统一征收后，其他部门就可能拿出更多的人力、物力来尽职尽责，从而提高这些部门的工作效率。
中金公司分析师也认为，这是国家稳步推进税收征管体系改革的重要一步。
“土地财政”要终结了？
据财政部数据，2020年中国地方政府性基金预算本级收入89927亿元。其中，国有土地使用权出让收入84142亿元，占比超过九成。国有土地使用权出让收入的增长为地方财政收入提供了强大支撑。
中指研究院指出，国有土地出让收入与地方一般公共预算本级收入的比值超0.84，地方政府对土地出让收入的依赖度偏高。这也是地方政府卖地冲动强烈的主要原因。
贾康表示，此番国有土地使用权出让收入的用途、征收的规则等都没有任何变化，并不足以对地方的“土地财政”依赖带来直接影响。
中金公司分析师也认为，需要看到，征收权划转不等同于账户合并，国有土地使用权出让收入仍被归为政府性基金账户。征收权划转也不等同于地方财权上收中央，土地使用权出让收入是地方政府重要的收入来源。
此外，土地使用权出让收入的支出用途也不会明显改变。土地出让收入首先是确保足额支付成本补偿性支出，并在此基础上安排农业农村、城市基建等非成本性支出。
《国有土地使用权出让收支管理办法》规定，土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。
这些并未发生改变，要谈终结“土地财政”为时尚早。
房地产税要来了？
有人认为，土地出让收入征收权划转是在为房地产税的开征铺路。
中指研究院表示，国有土地使用权出让收入由税务部门统一征收后，进一步强化了中央对资金使用范围的监管，一定程度上将推动地方政府摆脱对土地财政的依赖，未来健全地方税、直接税体系，适当提高直接税比重的相关举措将继续落实，而房地产税作为直接税的一种，相关工作预计将有新的进展，接下来重点城市房地产税试点的预期增强。
不过，多位专家认为，让地方能逐步摆脱土地财政依赖是改革的大方向，单从征收权划转来看，谈到为房地产税开征创造条件还为时尚早。
“数字中国大棋局”
这笔数额庞大的资金“换人来收”，必定会带来一定的影响。
贾康认为，土地出让的相关信息将会更及时上报给决策中枢。
以往存在部分地方政府通过返还一定比例或金额的土地出让金给房企或城投公司，用于弥补其土地熟化成本的现象。
中金公司分析认为，土地出让收入征收权划归税务部门后，地方政府对土地出让收入进行返还等操作的合规性会提高，资金链和现金流的环节延长，随意调用的难度加大。因此，实际运作中存在的不规范现象将有所减少，进而可能会抑制部分地方政府的地价虚高现象。
更为重要的是，专家认为，这意味着不动产领域将更大程度公开、透明、可追溯，减少暗箱操作。未来，每个地方供了多少地，建了多少房子，还有多少地待供，土地用途如何，是否突破红线等等，将会一目了然。而以前这些数据是由地方主动上报，可能存在一定的偏差