作者：沈奇、杨政
1、鹤岗财政重整
2021年12月23日据鹤岗市政府网显示，黑龙江鹤岗市人力资源和社会保障局发布通知，因鹤岗市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。尽管目前该通知已删除，但鹤岗市成为我国首例地级市财政重整已经成为众所周知的事实。
2、触发财政重整的红线
2016年，《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）明确把地方政府性债务风险事件划分为（特大、重大、较大、一般）四个等级，并根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处置，在相应情况下实行地方政府财政重整计划。因本次是鹤岗市单独一市的财政重整，所以本次的风险等级为IV级（一般）债务风险。
《地方政府性债务风险应急处置预案》中的IV级（一般）债务风险，是指：
相对应的Ⅳ级（一般）债务风险事件应急响应为：
其中涉及启动财政重整计划的情况为：市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。
3、土地收入下滑凸显财政重整压力
根据2021年3月鹤岗市财政局发布的《鹤岗市2020年决算分析报告》，经省政府批准，核定鹤岗市2020年末地方政府债务余额131.1289亿元（其中，一般债务109.9103亿元，专项债务21.6788亿元）。
以专项债券为例,根据不完全统计（资料来源：专项债券信息网），从2018年8月21日至截止2022年1月13日，鹤岗市共发行专项债券涉及项目31个。在上述《鹤岗市2020年决算分析报告》发布后，又有5.2亿专项债券发行。
按3.71%的利率（上图中31项目加权利率约为3.71%）估算，专项债券付息支出约9972万元左右，占鹤岗市2020年决算中政府性基金支出124622万元的约8%，考虑到2021年鹤岗土地出让收入下降57%（数据来源：广发证券），专项债券利息支出显然已经成为鹤岗政府性基金收入的重要负担。
4、鹤岗样本的意义
从整体来看，2021年我国土地出让金7.3万亿，较2020年8.1万亿有10%的下降，但相较2019年的6.8万亿，还是有8%的增长。根据广发证券数据，分省份的土地出让金收入下滑非常严重，下滑幅度大于50%的如黑龙江下滑51%、海南下滑64%、西藏下滑69%、云南下滑幅度更是达到70%。江西、宁夏、河北、甘肃、山西、新疆、广西、内蒙古等地下滑也在30%以上。
即使是下滑不严重或上涨的省份，省内不同地区的分化也比较严重。根据广发证券数据，以贵州省为例，虽然全省土地出让收入在贵阳、遵义两个主要城市带动下没有下降，但全省9市州中，土地出让收入下滑的有6个，黔东南州下降幅度达到53%。
此外，即使在东部经济相对发达地区，土地流拍、城投拿地的现象已经很普遍（【蓝海经济观察】城投跑步进场—土拍市场陷入两难境地），本地城投拿地很可能最终演化成为地方政府另外一种形式的信用担保或者负债。
而与土地出让收入息息相关的是土地出让支出，土地出让支出则是政府性基金预算支出的最重要部分，2020年，全国政府性基金预算支出117999亿元，国有土地使用权出让收入相关支出为76503亿元，占比达64.83%。
一般债券、专项债券规模显著增加，导致利息负担加重。而土地市场的大幅降温引起财政收入和政府性基金收入大幅下滑，很可能成为部分城市触发“两个10%”财政重整红线的主要因素，尤其是鹤岗这类的资源枯竭型城市，城市发展处于收缩期，土地市场的修复也更加困难，鹤岗的财政重整样本率先为这类城市敲响了警钟。
5、总结
核心城市依托资源优势、产业优势，具备更多经济发展与就业机会，政府性基金收支更具保证，但占据更多数量的非核心城市则要直面土地市场遇冷的问题。客观上，这一类城市又需要更多的财政投入推动经济转型。受到财政重整压力的政府性基金预算编制和执行情况应将成为新一年的关注重点。
如何落实专项债券对应的项目专项收入纳入政府性基金预算收入?如何保证债券资金覆盖的项目真正产生现金流来还本付息？是当前必须直面的问题。
附：295城2020年专项债付息支出/政府性基金支出分布
（全文完）