商洛市人民检察院 任品婷
生态环境损害赔偿制度和检察公益诉讼制度都是生态文明制度的重要内容，在追究生态环境破坏责任、修复或保护受损生态环境上殊途同归，因此，应加强两种制度的衔接配合，以提高生态环境保护的综合能力。
关键词：生态环境损害赔偿 检察公益诉讼 衔接
［案例］黄某等四人非法捕捞水产品生态环境损害赔偿案。2019年4月23日，某公司的黄某、李某、陈某某、蒋某某4名职工，用借来的电鱼机从某镇某村境内的武关河逆流而上电鱼。电捕野生鱼类约3斤（12条），另根据现场照片显示，在案发地的河底有30多条鱼被电死，还有部分鱼被水流带走，被电死的鱼初步估算至少50余条。2020年7月16日，公安机关立案侦查终结，以涉嫌非法捕捞水产品罪移送某县检察机关审查起诉。经检察机关审查，由于犯罪嫌疑人犯罪情节轻微，具有坦白和认罪认罚情形，该案依法作出了相对不起诉处理，由于刑事上不再起诉，附带民事公益诉讼随之终止。随后，该县检察院将该案民事公益诉讼线索上报市检察院，考虑到该案生态损害危害较轻，当事人也已认罪认罚，启动民事公益诉讼诉讼时间长、效率低的实际情况，市检察院及时与市生态保护局联系，将该线索作为生态环境损害赔偿案件线索移送生态保护部门。2021年1月5日，生态环境部门组织律师、县农业农村局、金丝峡镇、相关业务专家和当事人召开了非法电鱼生态环境损害补偿案件磋商会议。会议介绍了案情，听取了专业技术人员和参会人员关于非法电鱼生态环境损害赔偿的意见建议，经磋商，当事人诚恳认罪认罚，同意通过支付2000元赔偿金的方式进行生态环境损害赔偿修复，并委托相关部门于2021年3月天气转暖，气温达到适宜投放的条件，由渔政部门购买鱼苗放殖增流，修复受损生态。在律师的见证上，当事人达成赔偿协议，全额缴纳了生态环境损害赔偿补偿金2000元，签订了磋商协议，并配合媒体进行警示教育。
该案检察机关通过移交生态环境损害赔偿案件线索使赔偿权利人尽快启动生态环境损害赔偿工作，弥补了公益诉讼时间长、程序复杂的缺陷，节省了司法资源，同时实现了修复受损生态的公益保护的目的，提高了生态环境保护的效率与效果。实践中,也有部分检察机关积极加强与人民政府的协商沟通，通过检察建议的方式督促赔偿权利人启动生态环境损害赔偿、组织或直接参与生态赔偿磋商工作，均取得了良好社会效果。
一、加强生态环境损害赔偿制度和检察公益诉讼制度衔接的基础
（一）加强生态环境损害赔偿与公益诉讼的衔接是生态文明建设的应有之义。建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的大计，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”深化生态文明体质改革，必须构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明体系，把生态文明建设纳入法治化、制度化轨道。党的十九大报告指出，“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。2020年3月3日中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，对落实十九大部署，推动生态环境根本好转、建设生态文明和美丽中国提出了具体的指导意见：“（十六）加强司法保障。建立生态环境综合执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。强化对破坏生态环境违法犯罪行为的查处侦办，加大对破坏生态环境案件起诉力度，加强检察机关提起生态环境公益诉讼工作。在高级人民法院和具备条件的中基层人民法院调整设立专门的环境审判机构，统一涉生态环境案件的受案范围、审理程序等。探索建立‘恢复性司法实践+社会化综合治理’审判结果执行机制。”···“鼓励有条件的地方在环境治理领域先于国家进行立法。严格执法，对造成环境损害的，依法依规追究赔偿责任；对构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2020年10月26日至29日，党的十九届五中全会在北京召开，全会提出，“深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面转型，建设人与自然和谐共生的现代化。”2021年11月8日新华网发布《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》要求，完善生态环境法律法规和适用规则，在法治轨道上推进生态环境治理，依法对生态环境违法犯罪行为严惩重罚。···要健全生态环境损害赔偿制度。···可见，完善生态环境法律法规适用规则，加强生态环境损害赔偿制度与检察公益诉讼的衔接与配合，是贯彻党中央完善生态文明领域统筹协调机制，加快建设美丽中国，构建生态文明体系的应有之义。
（二）生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼衔接的实践基础。
1、两者前期调查内容和调查方式基本一致。2018年1月1日起实施的国办中办《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定了生态环境损害赔偿的工作内容，主要包括明确赔偿范围、确定赔偿义务人、明确赔偿权利人、开展赔偿磋商、完善赔偿诉讼规则、加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督，规范生态环境损害鉴定评估，加强生态环境损害赔偿资金管理八部分。《改革方案》规定，经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人可以根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动的时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商。《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》规定的生态环境和资源保护领域民事公益诉讼案件调查、审查的重点问题包括：侵权主体的调查、侵权行为的确定、过错的确定、损害后果及数额的确定、因果关系的确定、诉讼请求的提出等内容。对于资源保护案件，除调查资源受破坏的情形外，还需调查生态遭受破坏的程度或者其他社会公共利益遭受损害的程度。造成破坏生态结果的案件通常采取鉴定、评估的方式确定生态遭受劈坏的程度。对与污染环境的案件，损害后果已经出现的，可以通过现场拍摄的照片和录像资料，行政机关的环保监测数据和关于污染物种类和浓度的检测报告，鉴定机构的鉴定技术报告等证据材料，综合认定公共利益遭受损害仍然处于持续状态。···还应就存在某种违法行为是是否可能会有重大损害危害等专业性问题咨询专家意见。可见，两种生态保护模式均需围绕环境违法事实展开调查和前期工作，生态环境损害赔偿工作是确定赔偿义务人、明确赔偿范围，根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动的时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商；环境民事公益诉讼是围绕确定侵权人、损害后果及数额，以及诉讼请求提出等展开调查审查。在调查方式上，鉴定、评估、专家意见等是生态环境损害赔偿磋商和环境公益诉讼都采取的主要方式。
2、两者保护的生态利益内容基本一致。《改革方案》规定，生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。各地区可根据生态环境损害赔偿工作进展情况和需要，提出细化赔偿范围的建议。2019年6月5日公布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》，对审理生态环境损害赔偿诉讼案件作出具体规定，其中明确了赔偿义务人承担生态环境损害赔偿责任的几种具体判决情形。《规定》第十二条规定，受损生态环境能够修复的，人民法院应当依法判决被告承担修复责任，并同时确定被告不履行修复义务时应当承担的生态环境修复费用。生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用，修复期间的监测、监管费用，以及修复完成后的验收费用、修复效果后评估费用等。原告请求被告赔偿生态环境受到的损害至修复完成期间服务功能损失的，人民法院根据具体案情予以判决。第十三条规定，受损生态环境无法修复或者无法完全修复，原告请求被告赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失的，人民法院根据具体案情予以判决。第十四条，原告请求被告承担下列费用的，人民法院根据具体案情予以判决：（一）实施应急方案以及为防止生态环境损害发生和扩大采取合理预防、处置措施发生的应急处置费用；（二）为生态环境损害赔偿磋商和诉讼支出的调查、检验、鉴定、评估等费用；（三）合理的律师以及其他为诉讼支出的合理费用。检察机关提起生态环境领域民事公益诉讼的赔偿请求范围则主要规定在《中华人民共和国民法典》第七章环境污染和生态破坏责任的相关条款中。民法典第一千二百三十四条规定，违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。第一千二百三十五条规定，违反国家规定造成生态损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。第一千二百三十二条规定，侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。从以上规定可以看出，生态环境损害赔偿诉讼的赔偿范围已被生态环境民事诉讼可以请求的赔偿范围所覆盖，且民法典对于生态环境损害赔偿责任规定更为严格，规定有惩罚性赔偿条款，生态环境损害赔偿保护制度与生态环境领域公益诉讼所保护的生态利益基本一致。
二、生态环境损害赔偿制度与公益诉讼衔接的理论现状
（一）《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》明确了生态环境损害赔偿诉讼与民事公益诉讼审理的基本原则。
《生态环境损害赔偿制度改革方案》明确提出“生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题，由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。”个人认为，最高人民法院2019年6月5日公布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》对生态环境损害赔偿制度的审理工作进行了探索完善，明确了生态环境损害赔偿诉讼与民事公益诉讼审判衔接的基本原则。
1、同一审判组织审理原则。《若干规定》第十六条规定，在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中，同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼，符合起诉条件的，应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。第十九条第二款规定，生态环境损害赔偿诉讼案件原告未主张应急处置费用，因同一损害生态环境行为实际支出的应急处置费用的机关提起诉讼主张该费用的，由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。
2、生态环境损害赔偿诉讼优先处理原则。《若干规定》第十七条规定，人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。
3、生态环境损害赔偿诉讼与民事公益诉讼互为补充的原则。第十八条规定，生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院应予受理。
（二）公益诉讼与生态环境损害赔偿制度信息互通是基本方向，公益诉讼是公益保护的最后一道防线。
1、生态环境损害赔偿工作要与公益诉讼实现信息互通、互相支持已形成初步共识。2020年9月3日，生态环境部、司法部、最高人民法院、最高人民检察院等十一部委联合印发《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，对公益诉讼与生环境态损害赔偿制度的衔接作出基本规定。《意见》中“九、与公益诉讼衔接”中规定，赔偿权利人指定的部门或机构，在启动生态环境损害赔偿调查后可以同时告知相关人民法院和检察机关。检察机关可以对生态环境损害赔偿磋商和诉讼提供法律支持，生态环境、自然资源、住房城乡建设、农业农村、水利、林业和草原等部门可以对检察机关提起的环境民事公益诉讼提供证据材料和技术方面的支持。人民法院受理环境民事公益诉讼案件后，应当在10日内告知对被告行为负有环境资源监督管理职责的部门，有关部门接到告知后，应当及时与人民法院沟通对接相关工作。以上规定可以看出，生态环境损害赔偿磋商之时可以告知检察机关和人民法院，检察公益诉讼可以为生态环境损害赔偿磋商和诉讼提供法律支持。相关职能部门也可以为公益诉讼提供证据及技术支持。人民法院要将公益诉讼案件告知有监管职责的职能部门，而一般这些职能部门正好是赔偿权利人指定的可以提起生态环境损害赔偿诉讼的机关，这样就基本上可以保证生态环境损害赔偿案件和环境公益诉讼案件办理之间实现信息互通、互相支持。
2、检察机关提起公益诉讼的诉前程序决定检察公益诉讼是公益保护的最后一道防线。
2017年6月27日全国人大常委会作出关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，在法律上明确检察机关提起公益诉讼制度。修改增加的民事诉讼法第五十五条第二款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。行政公益诉讼同样规定了诉前程序。《解释》第二十一条规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情况的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。可见，无论是民事公益诉讼还是行政公益诉讼，检察机关提起公益诉讼均要履行诉前程序，检察公益诉讼是公共利益保护的最后一道防线立法初衷体现的淋漓尽致。2021年6月29日，最高人民检察院印发《人民检察院公益诉讼办案规则》，规则第二条规定：“人民检察院办理公益诉讼案件的任务，是通过依法独立行使检察权，督促行政机关依法履行监督管理职责，支持适格主体依法行使公益诉权，维护国家利益和社会公共利益，维护社会公平正义，维护宪法和法律权威，促进国家治理体系和治理能力现代化。”督促行政机关履职和支持适格主体行使公益诉权是公益诉讼的重要任务，那么支持生态环境损害赔偿权利人依法履行生态环境损害赔偿诉讼职责自然是题中之义。《办案规则》第九十条规定了民事公益诉讼应当终结的情形，其中第二项情形为“生态环境损害赔偿权利人与赔偿义务人磋商达成赔偿协议，或者已经提起生态环境损害赔偿诉讼的；”该条则是生态环境损害赔偿程序优先于民事公益诉讼起诉程序，公益诉讼是生态保护最后一道司法防线的初衷在检察机关公益诉讼办案规则中的具体体现。
三、关于公益诉讼与生态环境损害赔偿制度衔接的几点建议
如前所述，在生态环境保护上，公益诉讼与生态环境损害赔偿制度上可谓是殊途同归，具有共同合作的天然基础，在调查手段、调查重点、磋商依据或诉讼请求依据方面存在同一性或相似性，而两支力量、两种工作模式在保护公益上各有优劣，作为赔偿权利人的政府在评估、检测、鉴定、专家等方面可谓人才济济，生态环境损害赔偿磋商程序简便于公益诉讼程序，耗时也更短，检察机关作为司法机关，在运用法律手段保护生态环境方面则更具优势和专业性，同时在发挥四大检察协同作用，做到一案多查，严格追究生态环境破坏的民事、行政、刑事责任，打击生态环境违法犯罪方面更具威慑力。因此，笔者认为，应注重发挥两种制度的协同优势，扬长避短，在既有的法律和制度框架内，从以下方面加强两者之间的衔接：
（一）加强工作统筹协调，建立衔接配合的具体程序。完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，是党中央关于生态文明建设的明确要求。在加强生态环境损害赔偿与公益诉讼的衔接上，检察机关应主动加强与当地生态环境损害赔偿领导小组或人民政府的沟通协调，沟通公益诉讼案件与生态环境损害赔偿案件线索移送、调查核实、联席会议、支持起诉、技术支持、专家库建设、生态环境案件鉴定评估统一委托的相关程序的细则性规定，规范衔接程序，明确衔接方式，以实现衔接规则有章可循、依法规范开展，并可以尝试在办理生态环境破坏案件之初就成立共同办案组，研究商议案件处理，以打好生态保护组合拳，形成生态保护整体合力。
（二）区分生态环境损害领域案件性质，分情况依法依规作出处理。如前所述，公益诉讼和生态环境损害赔偿改革工作有许多共同之处，但也有不同之处，目前司法实践中已经形成两者衔接的一些基本原则，如生态损害赔偿优先、公益诉讼是司法最后一道防线、可互为权利救济不周延时的补充手段，以及同一审判组织审理等原则，但在办案中除应遵循这些基本原则外，还应从案件办理的程序、社会资源投入、案件执行可能等方面，注意区分不同案件情况，具体情况具体分析，以实现最佳社会效果。比如，对于涉及生态环境犯罪的生态环境损害案件，如果违法行为人犯罪情节轻微，社会影响不大，由检察机关径行提起刑事附带民事公益诉讼更加便捷且更好更快实现生态保护效果的（如因野猪毁坏庄稼用禁猎手段工具猎捕野猪数量较少的情形，从社会效果、办案成本等考虑，检察机关可以在通过建立“认罪认罚+生态修复”等机制实现生态效益的情况下），不宜增加工作程序移交线索作生态环境损害赔偿案件处理，而对生态环境影响较大，且诉讼成本高、执行难度大的案件，应在公益诉讼立案之前就主动与相关部门联系，建议其开展生态环境损害赔偿磋商工作，以降低社会成本和司法成本，通过有效磋商和前期沟通让违法人将有限资源投入到生态恢复上而不是诉讼上，以提高案件办理的社会效能。对于案件处理的具体区分情形，可对近几年生态环境违法案件处理情况进行综合调研，以扬长避短，更好发挥两个制度不同优势。
（三）共同加强法治宣传和立法研究，为将改革成果转化为法治成果做好准备。《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》明确提出要健全生态环境损害赔偿制度，完善生态环境法律法规和适用规则，在法治轨道上推进生态环境治理，依法对生态环境违法犯罪行为严惩重罚。目前，检察机关提起公益诉讼制度作为深化改革的重要成果，随着行政诉讼法和民事诉讼法的修改，在法律上已经基本确立，十一部委关于生态环境损害赔偿改革工作的具体意见已经出台，随着单独环境部门法立法的呼声渐高，如何完善生态环境法律法规和适用规则，在法治轨道上推进生态环境治理，依法对生态环境违法犯罪行为严惩重罚既是各单位各部门必须贯彻落实的党的重大决策部署，也是司法机关和法治政府建设都必须重视的重要课题和实践目标。目前，生态环境损害赔偿与公益诉讼衔接取得了一些实践上的进展，但两者在生态环境立法方面的研究和宣传不够，各自为营的情况还真实存在。因此，公益诉讼和生态环境损害赔偿工作都应不断总结实践经验，不断加强立法、司法研究，通过发布办案规定、典型案例、普法宣传、理论研讨等方式，不断加强生态环境法治宣传、积极营造“环境有价、损害担责”的社会氛围，共同为推进生态环境领域法治工作作出积极贡献。