11月18日，国家反垄断局正式挂牌，由国家市场监督管理总局领导。这是继2月份国家乡村振兴局、5月份国家疾病控制局之后，今年新组建的第三个副部级国家局。同时，也将反垄断机构提升到了前所未有的地位，标志着反垄断工作力度的持续加强。
国家反垄断局的职责包括：拟订反垄断制度措施和指南，组织实施反垄断执法，指导企业在国外的反垄断应诉，组织指导公平竞争审查，开展反垄断执法国际合作与交流。同时，承办国务院反垄断委员会日常工作，委员会办公室即设在反垄断局。
反垄断工作机构从无到有
反垄断工作是随着中国改革开放和市场经济发展而开展的。就反垄断机构来说，实际上分为两个层次，一个是国家层面的高层议事协调机构，目前即国务院反垄断委员会；另一个是负责具体事务的行政实体，即新组建的国家反垄断局。
在2008年之前，中国政府并没有专门的反垄断工作机构。2001年，国务院设立“全国整顿和规范市场经济秩序领导小组”，负责打击商业欺诈、传销、假冒伪劣、虚假广告等扰乱市场秩序的行为，同时也承担了协调反垄断工作的职能，特别是推进《反垄断法》立法工作。国务院副总理李岚清、吴仪先后担任该小组组长。
2004年，商务部在条约法律司内设立反垄断调查办公室，负责有关反垄断的工作。可以看出，这一办公室只是司局下设的单位，级别不高，其执法权力自然也有限。
2007年8月，全国人大常委会审议通过《反垄断法》，自2008年8月1日起施行。根据《反垄断法》的规定，设置国务院反垄断委员会，作为高层议事协调机构，负责反垄断工作的政策制定、调查评估、协调执法等。并由商务部、国家发展改革委、国家工商总局3个部门履行执法职责，由商务部牵头。
国务院反垄断委员会主任由分管商务工作的副总理担任。2008年首任主任是时任副总理王岐山。2013年至2018年又由副总理汪洋接任。副主任有4人，包括商务部部长、国家发改委主任、工商总局局长，以及负责协调商务工作的国务院副秘书长。委员会秘书长由商务部分管反垄断局的副部长担任，委员会办公室主任由商务部反垄断局局长兼任。
商务部内设“反垄断局”，发改委内设“价格监督检查与反垄断局”，工商总局内设“反垄断与反不正当竞争执法局”。比如，新任江苏省省长许昆林，就曾担任发改委价格监督检查与反垄断局首任局长。3个部委的分工是，商务部负责对经营者集中行为的审查执法；国家发改委查处价格垄断；工商总局查处垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争等。
而在实际工作中，垄断行为往往同时涉及经营者集中、价格垄断、滥用市场支配地位等连环问题。而执法权力分散在多个部委，容易造成多头执法、重复执法，但又难以进行完全执法，影响了执法的效率与权威。
在2018年党和国家机构改革中，对反垄断机构与体制进行了重大调整。一是将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局“三合一”，组建国家市场监督管理总局。二是将原本分散在商务部、发改委、工商总局的反垄断执法职能全部集中划归新组建的市场监管总局。三是市场监管总局内设反垄断局，承担国务院反垄断委员会办公室日常工作。这次机构，结束了“九龙治水”的局面，形成了对反垄断工作的集中管理。
相应的，由于反垄断日常职能从商务部转移到了市场监管总局，国务院反垄断委员会主任改由分管市场监管工作的国务委员王勇担任，副主任由市场监管总局局长及负责协调市场监管工作的国务院副秘书长等2人担任，秘书长由市场监管总局副局长甘霖担任。
除了市场监管总局，国务院反垄断委员会的成员单位还包括发改委、商务部、工信部、财政部、司法部、国资委、人民银行、银保监会、证监会、国家知识产权局、国家统计局、国家能源局等。
四次大调整，执法权力更集约高
如果梳理时间线的话，从2004年到2021年的17年间，反垄断机构实际上进行了四次大的调整，其趋势是级别不断提升，执法权力越来越集约高效。
第一次是2004年设立商务部条法司反垄断调查办公室，属于司局下设机构；第二次是2008年商务部、发改委、工商总局三部门各自设立了一个负责反垄断工作的司局级机构；第三次是2018年统筹设立了国家市场监管总局反垄断局，但依然是一个内设的司局级单位。
第四次就是2021年，进一步升格设立了单列挂牌的副部级的国家反垄断局，级别、地位、权威空前提高，机构、队伍、力量空前壮大，凸显了国家对反垄断工作的高度重视。新机构进一步整合优化反垄断工作资源，完善反垄断全链条。包括从前端的立法、政策制定，加强对公司并购重组的审查，对经营活动的日常监督，以及对违规行为的审查、执法、处罚等，维护市场有序竞争与创新活力，构建长效性、常态化的反垄断机制。
国家市场监管总局副局长、国务院反垄断委员会秘书长甘霖，出任国家反垄断局第一任局长。甘霖是一位女性非中共干部，目前还担任致公党中央副主席。她是继国家药品监管局局长焦红之后，目前国务院各单位的第二位女性正职首长；也是继生态环境部部长黄润秋、国家中医药管理局局长于文明以及焦红之后，第四位担任国务院部门正职的非中共干部。
国家反垄断局新设立了竞争政策协调司、反垄断执法一司、反垄断执法二司等工作部门。竞争政策协调司，承担国务院反垄断委员会日常工作，负责统筹推进竞争政策实施以及反垄断综合协调工作，开展滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法，并承担反垄断案件内部法制审核。
反垄断执法一司，负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用知识产权排除限制竞争等方面的执法工作。反垄断执法二司，负责依法对经营者集中行为进行反垄断审查，指导中国企业在国外的反垄断应诉和合规工作。
另外，国务院反垄断委员会还设有专家谘询组，作为专业智库机构。现任组长是全国人大常委会法制工作委员会原副主任郎胜，成员包括中国政法大学副校长时建中、中国人民大学法学院教授孟雁北、北京师范大学经济与工商管理学院院长戚聿东、中国科学院大学教授吕本富、上海交通大学教授王先林、武汉大学法学院教授宁立志等一批专家学者。
监管层重锤出击重点整顿
从2018年国家市场监管总局统一了反垄断执法之后，监管层重拳不断，特别是针对数字经济领域的大型互联网平台加强了重点整顿。近年来，互联网巨头凭借资本、规模、技术、市场份额等优势，大量并购初创平台和新兴企业，消灭潜在竞争对手，固化自身市场地位。大型平台滥用优势地位强迫商家站队“二选一”，更是扰乱行业竞争秩序，损害平台内商家和消费者利益。
2019年11月，市场监管总局集中约谈京东、美团、阿里巴巴、拼多多、苏宁、快手、唯品会等平台企业，对“二选一”行为开展反垄断调查。今年4月，市场监管总局对阿里巴巴实施“二选一”垄断行为罚款182.28亿元，刷新中国反垄断历史。扬子江药业因垄断药价，被处罚7.6亿元。
7月份，两大游戏直播平台虎牙和斗鱼的合并事宜，以涉嫌垄断而被禁止。9月份，公牛集团因违反《反垄断法》，被罚2.9亿元。10月份，市场监管总局又对美团“二选一”垄断行为，开出34.42亿元的天价罚单。
在11月18日正式挂牌之后仅2天，11月20日，市场监管总局公布43起未依法申报违法实施经营者集中案件处罚决定，腾讯、阿里、美团、百度、京东、58集团、字节跳动、滴滴、新浪等10家互联网“大厂”，以及中华保险、中信银行等金融企业，均被处以顶格罚款。
国家反垄断局的成立，在政策法规制定、国际合作、综合协调等方面，拥有了更大的自主权。目前，《反垄断法（修正草案）》正在对外征求意见，拟大幅提高违法实施经营者集中的处罚力度。随着机构改革与法律修订的同步推进，反垄断工作未来将进一步紧盯巨头平台和头部企业。
（文/马浩亮）
（本文首发于2021年12月6日出版的香港《经济导报》，总3507期）