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11月23日，上海市政府举行新闻发布会，介绍《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》的相关情况。11月24日，北京市十五届人大常委会第三十五次会议召开，会议听取《北京市住房租赁条例（草案）》。两大一线城市先后围绕住房租赁出台相关政策，预示着我国住房租赁市场发展已驶入快车道。
近年来，我国住房体系和制度建设步伐明显加快。两集中土拍规则、保障性租赁住房建设、房地产税改革试点等一系列政策的密集推进，彰显了中央“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”，明确了我国在新时代加快建立“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”的主要方向。
保障性租赁住房作为住房制度建设的重要一环，是保障“住有所居”的重要力量。2020年12月，中央经济工作会议将“解决好大城市住房突出问题”确定为2021年经济工作的重点任务之一，特别提出“要高度重视保障性租赁住房建设”。2021年7月2日，国务院印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，首次在国家层面明确了我国住房保障体系的顶层设计，提出了建设以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，并明确了保障性租赁住房基础制度及相关支持政策。同日，国家发改委印发了《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》，明确将保障性租赁住房纳入基础设施领域不动产投资信托基金项目。此后，地方政府纷纷跟进，截至11月26日，已有广东、湖北、浙江、山东、海南、吉林等6个省和上海、成都、武汉、南京、济南、杭州、西安、苏州、厦门、青岛、贵阳、温州、合肥、长春、珠海、宁波、兰州、金华、义乌等19个城市出台《关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》（或征求意见稿）。可以预见，“十四五”时期加快发展保障性租赁住房将成为我国住房制度建设的重中之重。
图：2021年以来中央和地方保障性租赁住房政策梳理
资料来源：政府网站，中指研究院整理
政策特点：新对象、多主体、强支持
我国正在加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。我国住房保障体系建设始于1994年，国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出向中低收入家庭提供具有社会保障性质的经济适用住房，拉开了我国政策性保障性住房体系建设的大幕。此后，随着我国住房保障体系建设的不断推进，廉租房、公租房都成为阶段性解决中低收入家庭住房难题的重要手段。近年来，我国流动人口规模不断扩大，大量新市民、青年人的持续流入，使得大城市住房租赁需求不断增加，租赁市场供给结构性问题不断凸显。在此背景下，我国推动住房租赁市场发展的步伐明显加快，2019年7月以来，住建部先后在24个城市进行了住房租赁市场发展试点；2021年7月，保障性租赁住房正式成为我国住房保障体系的重要组成部分。
图：我国住房保障体系发展历程
资料来源：网络公开资料，中指研究院整理
图：我国住房租赁市场发展试点城市
资料来源：网络公开资料，中指研究院整理
保障性租赁住房已成为未来解决大城市住房难题的关键着力点，与此前公租房等保障性住房相比有几项明显的政策特点：
一是把新市民、青年人作为保障对象。此前的公租房主要的保障对象是城镇住房、收入“双困难”家庭，而保障性租赁住房重点是在人口净流入的大城市，解决新市民、青年人的阶段性住房困难问题。保障性租赁住房坚持小户型、低租金，对住房租赁市场进行结构性优化。原则上，户籍所在地、收入水平这些公租房的传统准入标准，都不会成为保障性租赁住房的限制。比如，刚毕业工作的大学生，可能不符合公租房的收入准入标准，但住房存在困难，就可能成为保障性租赁住房的保障对象。
二是多主体投资、多渠道供给保障性租赁住房。公租房主要是由政府投资建设或发放货币补贴，而保障性租赁住房要充分发挥市场机制作用，鼓励多方参与，引导多主体投资、多渠道供给。保障性租赁住房的供给主体可以是政府，也可以是农村集体经济组织、企事业单位、工业园区、房地产开发企业等市场主体；土地来源渠道也将多样化，可以是新供应国有建设用地，也可以是集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋等。
三是提供多领域政策支持以保障供给。我国对于保障性住房的政策支持主要集中在财政、税费、金融等领域，而本次对保障性租赁住房的政策支持力度明显强于之前各类保障性住房。比如，在财政领域，中央对保障性租赁住房予以补助，同时地方还提出在土地出让净收益中提取一定比例资金用于发展保障性租赁住房；在税费领域，保障性租赁住房项目适用住房租赁增值税、房产税等税收优惠政策，且免收城市基础设施配套费；在金融领域，除了支持银行业金融机构以市场化方式向保障性租赁住房自持主体提供长期贷款外，还支持符合条件的保障性租赁住房项目申报基础设施不动产投资信托基金（REITs）。
表：保障性租赁住房政策核心特征
资料来源：政府网站，中指研究院整理
筹集情况：大规模、快节奏
“十四五”大规模供给保障性租赁住房，16城规划363万套。随着国务院《关于加快发展保障性租赁住房的意见》首次在国家层面明确了我国住房保障体系的顶层设计，各地政府均加大了“十四五”时期保障性租赁住房供给力度。从筹集规模看，目前已有上海、广州、杭州、成都、武汉、济南等16个城市公布了“十四五”时期保障性租赁住房的筹集计划，总规模达363万套（间）。同时，广东、浙江、江苏、山东、四川、安徽、海南等7个省也公布了筹集计划，总规模超过354万套（间）。值得一提的是，广东、浙江在此前《“十四五”住房发展规划》中提及的保障性租赁住房筹集规模分别是74万套（间）、21万套（间），在国务院《意见》发布后大幅上调为130万套（间）、120万套（间）。
图：“十四五”期间各地保障性租赁住房筹集计划（万套）
注：江苏、四川、陕西、安徽等省数据来源于“十四五”住房发展规划，其他省市数据来源于保障性租赁住房实施意见。
数据来源：中指研究院整理
从住房供应结构看，上海、广州、成都、济南、青岛、合肥、温州、义乌、金华等多地政府明确提高住宅用地中保障性租赁住房用地供应比例，力争新增保障性租赁住房占同期新增住房供应总量比例达到30%及以上。其中，租赁住房需求旺盛的一线城市供应规模占比更高，上海、广州新增保障性租赁住房占新增住房供应总量为40%以上。
图：“十四五”期间上海、广州、南京、青岛新建住宅供应计划
注：上海保障性租赁住房数据来源于2021年11月23日上海市政府新闻发布会，其他数据来源于各城市“十四五”住房发展规划。
数据来源：各地《“十四五”住房发展规划》，中指研究院整理
各地保障性租赁住房建设节奏加快，40城2021年建设计划已完成77%。2021年来，我国重点城市保障性租赁住房建设不断加快。根据住建部数据，2021年全国40个城市计划新筹集保障性租赁住房93.6万套。1-9月，40个城市已开工建设保障性租赁住房72万套，占全年计划的76.9%，完成投资775亿元，南京、无锡、宁波、佛山、长春、南宁等6个城市已完成年度计划。从部分城市建设进展看：
北京重点探索利用集体土地建设租赁住房并实现市场化运营管理。截至2021年11月，已累计开工利用集体土地建设租赁住房项目48个、房源约6.6万套，户型以中小套型与职工宿舍、公寓类为主；同时重点项目建设也取得进展，万科泊寓成寿寺项目已出租运营，华润有巢丰台葆台项目已于2021年9月正式入市，预计年底北京还将建成4个项目，约7000套房源陆续投入运营。
上海在土地供应端加强租赁住房用地保障。截至2021年10月，上海全市租赁住房专项用地供给51宗，约172公顷，较2020年项目数量增加近一倍，同期总供地面积增加24%。其中，上海首次推出保障性租赁住房用地，供给15宗，面积占租赁住房用地的28%。
杭州聚焦解决外来务工人员住房难题，重点建设租赁住房“蓝领公寓”。截至2021年10月底，杭州全市累计筹集蓝领公寓4.24万套（间），54个项目、2.21万套（间）房源已交付使用并启动租赁受理，累计入住2.45万户。
面临挑战：定位、定量、定价、可持续
1、如何定位？
国务院《意见》指出，保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，具体标准由城市人民政府确定。从目前各地的落地文件来看，上海、青岛、厦门、武汉、杭州、南京、温州、合肥、宁波、兰州等地提出保障对象主要面向本市无房新市民、青年人、城市基本公共服务人员等群体，其中上海、青岛、温州、兰州将保障对象标准明确与社保和就业情况相挂钩。另外，成都、济南、贵阳、珠海、长春等城市并未对相关群体的划分标准进行细化，仅提及“符合条件的新市民、青年人”。整体来看，目前各地在新市民、青年人群体标准划分方面尚未有明确标准。
准入标准的模糊可能诱发一系列问题，比如：保障性租赁住房保障对象和公租房是否存在重复交叉？保障性租赁住房的需求规模是多少，如何实现供需匹配？具有普惠性质的保障性租赁住房如何确保配给公平？明确保障性租赁住房的具体定位，明确新市民、青年人的准入标准，是落实保障性租赁住房政策所面临的一项挑战。各城市应因城施策，根据本城市新市民、青年人的实际住房需求，制定明确的准入标准。
2、如何定量？
坚持供需匹配是保障性租赁住房建设的一个重要原则。近年来，随着大规模的流动人口加速向一线城市及主要都市圈聚集，加剧了大城市的住房供求失衡的问题，与新市民、青年人等群体支付能力、居住需求相匹配的租赁房源供给明显不足。
从需求端看，根据第七次人口普查结果，2020年我国流动人口达3.76亿，较2010年增长了近70%。与2010年相比，深圳、广州、成都等3个城市常住人口增量超过500万；西安、郑州、杭州、重庆、长沙、武汉、北京等12个城市常住人口增量超过200万。此外，广州、郑州、北京、武汉、南京、成都、西安、重庆等8个城市2020年高等教育毕业生人数也都超过20万人（部分城市为2019年数据）。另据调查显示，我国新市民、青年人中约70%通过租赁来解决住房问题。整体来看，上述常住人口增量规模较大、毕业生人数众多的城市，是新市民、青年人租赁住房需求旺盛的城市，也是需要重点发展保障性租赁住房的城市。
图：2010年—2020年重点城市常住人口增量情况
数据来源：各地统计局，中指研究院整理
图：2020年重点城市高等教育毕业生情况
注：高等教育毕业生包括本专科、研究生，其中武汉、西安、重庆、昆明、长沙、嘉兴、合肥、杭州、金华、温州等10个城市为2019年数据，其他15个城市为2020年数据。
数据来源：各地统计局，中指研究院整理
从供给端看，不同城市保障性租赁住房规划供应量与需求规模的匹配程度不尽相同。横向对比发现，上海、广州等城市“十四五”期间保障性租赁住房规划供给量相对较高，通过保障性租赁住房供应能较充分地缓解新市民、青年人的租房问题。而部分城市保障性租赁住房规划供给量相对较低，仅依靠保障性租赁住房难以解决大部分新市民、青年人的租房需求。对于这部分城市，一方面要确保落实保障性租赁住房规划筹集量，另一方面，要以保障性租赁住房的发展作为带动，完善住房租赁市场的建设，借助市场力量来解决更多新市民、青年人的租房需求。
图：部分城市保障性租赁住房“十四五”期间规划量与2010-2020年常住人口增量
数据来源：网络公开资料，中指研究院整理
3、如何定价？
保障性租赁住房作为我国住房保障体系的重要组成，具有普惠性质。国务院《意见》指出，保障性租赁住房租金低于同地段同品质市场租赁住房租金。目前，从各地的落地文件看，上海、武汉、南京、成都、济南、贵阳、温州、长春、宁波等地提出的平均租金标准为同地段同品质项目市场平均租金的80%—90%之间；同时，上海、成都、济南、合肥提出年租金涨幅不超过5%。
通常来讲，保障性住房的定价原则主要基于当地居民收入水平而非市场价格水平。当前在人口流入较多的城市，由于房价较高、供给不足等因素影响，租金水平相对较高，深圳、北京、上海等大城市的租金收入比已经超过30%；厦门、成都、广州、重庆、杭州、西安等城市租金收入比也处于较高水平，在20%—25%之间。对成都、广州等城市来说，当保障性租赁住房租金较市场水平低10%—20%时，保障性租赁住房的租金收入比就会降至20%以下，能够有效缓解新市民、青年人的租金压力，具有相对明显的保障作用。但对深圳、北京、上海等城市来说，即使保障性租赁住房租金较市场水平低20%，其租金收入比仍然在25%左右；如果保障性租赁住房价格优惠幅度较小，则保障性功能较弱，无法有效缓解新市民、青年人的住房压力；而考虑到建设、运营等成本，如果保障性租赁住房价格优惠幅度过大，则可能使原本就不高的租金回报率进一步降低，影响市场主体参与积极性。因此，合理定价是各地政府推动保障性租赁住房发展的一个挑战，尤其是在租金收入比相对较高的大城市。
图：重点城市租金收入比
注：租金收入比按人均住房建筑面积30平方米估算，租金为城市月均租金，收入为城市月度人均可支配收入。
数据来源：中指研究院整理
4、如何可持续？
保障性租赁住房政策重点强调引导多主体参与，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给；并鼓励专业化规模化住房租赁企业建设和运营管理保障性租赁住房。近年来，随着流动人口规模持续壮大，大城市住房租赁需求日益旺盛，但住房租赁市场长期困扰企业的投资回报周期长、投资回报率低等难题依旧存在。深圳、北京、上海、杭州、广州等常住人口规模较大的城市租金回报率常年处于较低水平，首年租金回报率仅在1.2%—1.6%之间。在这样的市场环境下，如何有效落实土地、财税、金融等方面的支持政策，使市场主体能“算得过来账”，积极主动地参与保障性租赁住房投资和运营，是各地政府都会面临的一大挑战。
图：重点城市二手房价格与租金价格对比
注：租金为2021年1-10月城市平均租金，房价为百城二手住宅价格指数平均价格。
数据来源：中指研究院整理
未来趋势：住房“租赁时代”或将到来
从市场发展看，住房租赁市场有望成为房地产市场的重要一极。我国住房租赁市场经过多年的发展，已经初具规模。“十四五”期间，随着保障性租赁住房的大力供给，大城市住房租赁市场的结构性问题有望得到改善，租赁市场相关规则、政策、制度也有望加快完善，住房租赁市场的发展环境将进一步优化。随着租赁住房品质逐步提升、服务逐步优化、市场逐步规范，年轻一代的住房消费观念也将有所转变，住房“租赁时代”或将到来。另外，随着保障性租赁住房供给量的逐渐增加，大量新市民、青年人的居住需求可通过租赁市场得到解决，购房不再是“急不可待的事”，住房销售市场中“刚性”购房需求的释放节奏或将放缓，房地产市场的发展会更趋平稳，租购并举的住房市场有望真正实现。
从企业发展看，住房租赁及上下游产业链将出现巨大的市场机会。据估计，目前我国住房租赁市场的规模约2万亿；另外保守估计，“十四五”期间我国将至少筹集500万套保障性租赁住房，以套均45平方米估计，约为2.25亿平方米的规模。住房租赁市场的不断发展，将给住房租赁及上下游产业链带来巨大的机会。
对住房租赁运营企业而言，未来大量的保障性租赁住房将需要由专业化、规模化住房租赁企业来负责运营，这将成为租赁运营企业扩大规模的良好契机。对下游装修装饰企业而言，多地保障性租赁住房均强调配备必需生活服务设施，达到“拎包入住”条件，这将给家装、家具、家电等企业带来一个广阔的增量市场。
对金融机构而言，住房租赁市场的快速发展为住房租赁REITs的发行提供了肥沃的土壤，我国公募REITs处于刚刚起步的阶段，保障性租赁住房也被纳入基础设施领域不动产投资信托基金项目，金融企业可以通过保障性租赁住房进一步探索住房租赁REITs的模式，未来发展前景广阔。
对房地产开发企业而言，随着我国房地产市场正逐步迈向存量时代，越来越多开发企业开始寻求新的增长空间；同时，随着越来越多“配自持”地块的出让，开发企业或主动或被动地开始涉足住房租赁业务；快速发展的住房租赁市场对于房地产开发企业来说，既是一种机会，也是一种挑战，开发企业必须加强自身物业运营能力，构建并适应全新的发展模式。