美国政府可能又要关门了。
2019年圣诞前夕，因无法与国会在美墨边境隔离墙问题上达成一致，特朗普关闭了手下的多个行政部门，约80万的联邦雇员也因此在长达35天里无法获得薪水。
事件以国会的妥协告终，特朗普志得意满的将隔离墙取名为“特朗普墙”。
今天，“特朗普墙”早已经修建完成，白宫的主人也早已从德裔美国人变成爱尔兰人，美国政府却又要停摆了。
美国财政部长珍妮特·耶伦9月8日时发出警告：“如果国会再不及时采取行动提高债务上限或暂停其生效，那么美国在今年10月的某个时候很可能会耗尽资金、触发历史性的债务违约。”
放眼世界，政府关门也仅存在于美国，从1976年开始至今，政府停摆已经发生了18次。
那么停摆的原因是什么？这一次停摆有什么不同？美国政府的停摆和我们有关系吗？本文结合美国财政与债务进行相关讨论。
本文目录
一、付不起钱的美国政府
（1）美国的财政制度
（2）“停摆”的历史
（3）不借钱就关门？
二、债务美国
（1）被债务主导的美国
（2）债务拯救了美国？
（3）美债如何影响世界经济
三、危还是机？
一、付不起钱的美国政府
（1）美国的财政制度
政府停摆的直接原因是政府财政短缺，某些部门无法正常发放薪水就可能引起雇员抗议而不得不关门。那么，为何只有美国的政府部门会真的发生停摆呢？这一切都来源于美国的财政制度安排。
在历史上，美国的财政制度共发生过三次变化。
财政制度第一阶段，国会在联邦预算体系中居于相对主导地位。
1787年，美国宪法规定了美国国会有权规定和征收直接税、间接税、进出口税和出产税，有权偿付国债，有权建立合众国的国防和公共福利。
因此在法理上，国会掌握着控制美国政府财政收支的全部权力。而在实际美国政府运行过程中也是如此。
1789年9月，国会通过法律创建了财政部，美国预算体系正式开始运转。早期众议院的赋税委员会和参议院的财政委员会分别负责联邦政府的收入和支出，并通过两者的协调工作来保持美国财政的收支平衡。
1865年南北战争后，随着众议院和参议院拨款委员会的相继成立，国会内部与收入和支出直接相关机构的数量翻番，由权力斗争引发的内耗明显增大。
加之许多行政部门绕过总统直接与国会就预算问题进行沟通，致使联邦支出严重碎片化，不但难以聚焦总统的政策，并且总额还连年攀升，使得即使在和平时期美国长期保持的收支平衡状况都难以为继。
鉴于此，美国各界认为需要对行政部门的支出申请进行预先整合，并与总统的相关政策进行“对表”，以期减少财政赤字，并形成一体化的财政预算，增强美国政府的协调一致性。
于是，1921年美国的《预算与会计法案》正式出台。
该法案规定在财政部成立联邦预算局，后来预算局又被移出财政部成为总统的专门办事机构，并在1970年更名为现在的预算与管理办公室。
联邦预算局主要职能是按照总统的意图，指导、汇总和审核各行政部门编制的预算报告，并形成总统年度预算报告交国会，而后进入国会既有的联邦收支决策程序。由此进入阶段二——以行政在财政预算中起主导力量。
财政制度第二阶段，总统和行政起主导力量。
在第二阶段，美国总统和各行政部门的地位和作用明显上升，联邦开支也开始呈现逐年增长的局面。
在短短数年时间，联邦支出从1929年占国内生产总值的3%左右，一跃为增长为二战前夕的10%。在1944年，由于战争的需要，更是达到了创纪录的44%，二战结束后，在大多数年份维持20-25%之间，近几年基本在25%左右。
联邦支出的显著增长只是表面现象，背后实际上是权力向总统的集中，这势必会危及到国会控制“钱袋子”、限制行政权力的整体制度安排。
究其原因，无非是因为在行政分支下设立了专门的预算编制机构，而国会中由于缺乏相应的制度安排，很难提出专业化的理由去质疑总统提交年度预算，导致国会对联邦预算的控制力度急剧削弱。
财政制度的第三阶段，总统的行政力量与国会分庭抗礼阶段。
1974年《国会预算与截留控制法案》正式出台，该法案共包括三个内容。首先，在国会内设立国会预算办公室，主要职能为国会管理联邦预算提供决策支持。具体来说，预算办公室需要对总统提交的年度预算进行所谓无党派偏见的客观分析，并对国会各专门委员的支出和税收立法进行评估，提供相关建议。
其次，法案还规定在众议院和参议院分别设立预算委员会，并负责召开听证会，接受行政机关官员和社会各界关于预算问题的证词和证言，对总统的预算请求进行审议，并在审议的基础上起草国会的年度预算计划、预算决议和相关法律，最终提交参众两院进行表决。
最后，法案规定政府举债超过债务上限须经国会立法批准。国会预算办公室和两院预算委员会的成立，意味着国会有了自己的年度预算参谋和决策机构，并可拿出国会自己的年度联邦预算报告，与总统进行“据理力争”。
该法案执行后，国会对联邦预算的话语权得到了明显加强，在财政问题与总统有了大致对等的话语权。
美国立国基于着三权分立、分权制衡的政治理念，总统掌握着行政权，国会掌握着立法权，这同样在美国的财政制度中得到了体现：总统制定预算计划需交由国会审批。
同时，一般而言美国总统所属的政党以及参议院、众议院的主导政党不会是同一个，否则党派政治便失去了意义，而两党在政府财政意见上的不一致也是美国政府财政短缺从而停摆的原因。
（2）政府“停摆”的历史
1976年《美国国会预算暨截留控制法案》正式生效，美国政府当年就发生了第一次停摆。
时任总统杰拉德·福特否决了美国劳工部与卫生、教育及福利部提供资金的议案，这两个部门因为缺钱就罢工了，最后美国国会否决了总统福特的否决，两个部门才得以正常运转。
此后的多位美国总统在任期间都发生了政府停摆事件。
吉米·卡特（1977～1980）当政期间，美国一共出现了5次政府部分停摆，卡特在任第一年就发生了三次停摆，停摆的部门依然是美国劳工部与卫生、教育及福利部，持续时间从8天至18天不等。停摆的主要原因是两党无法在是否为堕胎提供联邦资金补助达成一致，从而导致这两个政府部门发不起薪水，只能关门了事。
罗纳德·里根（1981～1988）当政期间，国会批准的预算远远低于里根政府的预期，于是里根前前后后发起了8次罢工抗议，但是停摆的时长都较短，普遍在3天以下。也正是从里根开始，美国的财政状况进一步恶化，债务成为了美国政府的一大问题。
里根之后的老布什（1989～1992）与比尔·克林顿（1993～2000）当政时期，由于两党无法在财政平衡问题上达成一致，美国政府共发生了三次持续4天、5天和21天的完全停摆。
奥巴马执政时期，由于不同意奥巴马政府的医疗保险改革，民主党的再一次拒绝通过预算法案，并最终导致联邦政府非核心部门关门了半个月之久。
美国政府上一次停摆发生在特朗普当政期间。
两党在美墨边境墙的拨款问题上存在严重分歧，特朗普要求国会提供50亿美元的边界墙修建费用，而国会只给予13亿美元的现有边界安全措施维持费，不同意增加拨款以修建实体边界墙，因此迟迟不愿意通过该年度的政府预算。
特朗普便以政府关门作为要挟，联邦政府部分部门最终停摆长达33天，也创下了美国政府罢工的记录，并严重影响到了美国社会的稳定，国会不得不向特朗普妥协。
从历史来看，美国政府停摆是一个是一个由来已久的问题，两党很难在政府财政支出难以达成一致，而且每一次停摆都是总统希望增加财政支出，而在野党则会通过国会不批准预算的方式给总统使绊子。
（3）不借钱就关门？
在越南战争以及约翰逊的“大社会”计划的影响下，1973年美国的财政赤字就已经达到了143亿美元，这也是《预算暨截留控制法案》被制定的现实原因。
自此以后，美国政府长期执行着减税、福利保障等“节源开流”的政策，直接导致1970年以后美国几乎每年都有高额的财政赤字，光2020年一个年度美国政府的财政赤字已经达到3.13万亿美元。
面对高额的财政赤字，目前美国政府想要用钱只有寻求发行国债，以债务资金弥补正常财政收支上的不足。
而这一回，两党再一次的未能在关于经济刺激计划的问题上达成一致意见，拜登希望通过1万亿美元的基础设施投资和3.5万亿美元基础设施建设投资预算以刺激经济发展，而这笔钱同样需要以增加政府债务的方式解决。
其实，2019年8月的时候，面对特朗普组织的“联邦雇员罢工运动”，美国国会妥协并通过了《2019年两党预算案》，这个预算案暂时取消了此后两年对于联邦政府发债的限额，而两年后的2021年8月1日，债务上限再一次恢复生效。
这一次，根据财政制度，政府想要继续发债就需要国会批准提高政府的债务上限了。
这也是现在美国财政部长耶伦大声疾呼，要求国会提高债务上限或暂停上限生效的原因所在，也就是说拜登政府又想借钱了，不让借钱的话他们就要关门，而且是不得不关门了。
那么处于共和党控制下的美国国会的参议院又是否会同意呢？
答案是肯定的。
不管是这一次，还是之前的18次，两党存在着唯一的共识：借债可以拉动经济的短期增长，是讨好选民的有效方式。这一点从不管哪一个政党的成员入主白宫，美国的债务都在不断上升就可以看出来。
然而，双方都不希望对方利用借钱来促进经济短期增长从而得到民众支持。所以便不停的在其他议题上扯皮，即使他们都知道债务上限无法阻挡，也都会借题发挥从其他方面捞取政治利益，导致政府出现短暂的停摆。
所以，或许在未来的某些时间共和党会拒绝提高债务上限膈应拜登政府一下，但是根据历史推测，这一次最终依然会以国会的“妥协”而结束。
毕竟，谁也不想看到社会动荡的样子，此外，美国民众大多也知道政府关门的原因是国会不批钱，最后影响的还是共和党的声誉。
只要美国政府不想关门大吉，就注定是要继续增加债务了，债务已经主导了美国经济。而我们在看美国闹“笑话”的同时也要清楚的知道，美国现在因财政赤字而积累起来的债务不仅是美国，而且是世界的巨大隐患。
二、债务美国
（1）被债务主导的美国
美国国债的发行由来已久，独立战争时期美国就开始以国家的名义在其他国家发行了债券，以筹措战争资金，而那些认为美国将取得胜利的外国人买下了这些债券。
1791年美国正式发行了第一笔国债，筹得约7500万美元。
立国后的很长的一段时间里（1791～1929），美国政府都奉行着自由放任的经济政策，除了为战争筹集资金以外，美国政府很少发行债券。
这一时期主要有两次国债发行：1846年为美墨战争的筹款以及1860年为南北战争的筹款。
1929年，这一情况出现了巨大的转变。此前的十几年里，美国的市场需求疲软，企业投资实体经济赚不到钱，于是大量闲余资金被投入股市之中，这些资金推高了股票价格、形成了巨量的股市泡沫。
泡沫终究是泡沫，在阳光下光彩夺目却也总有破灭的一天。
1929年10月29日，也就是俗称的“黑色星期四”，面对明显被高估的股价，美国股民开始疯狂低价抛售股票，此后美国股市一泻千里，到1932年道琼斯工业指数下跌超过80%。金融市场的巨额损失最终导致了美国出现了严重的经济危机。
1933年，罗斯福成为美国总统，他放弃了自由放任主义，转而拥抱凯恩斯主义，加强政府对经济的干预，罗斯福的新政为美国经济带来了新生，也为美国经济政策带来了新生。
财政部不再将收支平衡作为核心目标，而通过借债增加政府支出也成为了美国总统刺激经济增长的一大选择，直接导致二战后美国的债务率居高不下。
图1 美国的债务/GDP比例
1981年，里根成功当选总统。与罗斯福一样，他接手时美国经济同样千疮百孔——两位数的通膨、800万的失业、超过万亿的国债，里根知道美国已经到了非改革不可的地步。
与罗斯福不同的是，这一次，里根拥抱了新诞生的供给学派理论——减税、削减福利开支、减少管制，推行了美国的“供给侧结构性改革”。
里根改革不仅使得美国经济走出了“滞涨”的泥潭，取得了冷战的胜利，还为90年代美国信息技术产业发展奠定了基础，促进了第三次工业革命的诞生。
然而糟糕的是，虽然里根政府降低了美国税收、减少了对企业的管制，但是在国会的阻挠之下，美国政府的公共开支却并未因改革而减少，美国的财政赤字也越来越大，从而不得不继续发行国债，里根离任时（1989年）美国债务相比于他当选时翻了三倍之多！
此后，美国债务更是高歌猛进，截止2021年7月，美国国债总额已经达到28.5万亿美元，占GDP比重达到130%，创历史新高。
美国债务已经超出了可以偿还的限度，有媒体估算如果把这些债务平摊到美国纳税人头上，每个人的负债达到了214844美元，美国前财政部长保尔森也公开表示“未来华盛顿已无力偿还巨额债务”。
（2）债务拯救了美国？
看上去，美国通过借债进行公共投资拉动了经济增长。前美联储主席甚至提出了债务经济模式的概念，也就是说，在经济全球化的条件下，不断增加负债能力已经变成美国对世界的一种义务——一种可以不劳而获的经济方式，美国只需要发行债务就可以购买世界。
事实上，债务也确实几次救美国经济于水火之中。然而“欠债还钱，天经地义”，债务赠送的礼物事实上早已标好了价格。
借贷的本质就是透支未来的收入，向未来的自己借钱、以满足当前的消费需求，美国政府借债刺激经济的本质就是透支未来的钱购买当下经济的繁荣。
对于国家也是一样的，政府需要用未来的税收收入偿还债务的本金与利息。
2008年经济危机以后，美国经济增长长期低迷，为了拉动经济增长，美国政府便不得不长期采用低税率与高昂公共开支的宽松财政政策。
遗憾的是，美国的工业经济却仍在不停的衰落。可以说，面对经济下行，美国的债务将不断增长，美国政府也已经根本无法偿清债务。
美国债务的不断增长也意味着未来美国政府需要支付的利息将不断增加。毫不夸张地说，美国政府的收入甚至已经难以足额偿付债务利息，未来违约的可能性也越来越高，美国政府的信用程度开始下降，抛售美债可以说已经成为大势。
美国政府的债务问题还会导致美联储的独立性受到影响。面临着巨大的偿债压力又没有足够的收入，于是美联储直接印钞购买国债已经成为了美国政府发行新债以及偿还旧债的一大方式。
目前美联储进行的共四次量化宽松都是由美联储直接印钞实现的，目的是在不增加政府债务压力的基础上拉动经济增长。
本次拜登政府提出的《美国救助方案》明显更为激进，4.5万亿总额的救助方案已使得政府债务不得不增加，两党果然一触即发，对应不应当提高债务上限聚讼不休。
同样激进的还有在美国引起广泛争议的现代货币理论（MMT）。我们常称其为财政赤字货币化。其争议的激烈程度引得中国央行的各位领导在过去两年纷纷撰文表态，旗帜鲜明地对其表示反对。
什么是现代货币理论？
在正常情况下，央行通过货币政策给商业银行提供基础货币，当经济繁荣时，信贷需求旺盛，商业银行就能够通过民间的信贷需求创造存款货币，用来满足经济生产的需要。
通俗地说，央行为商业银行提供了货币创造的燃料，而民众和企业的信贷需求点燃了货币创造之火。
但当经济下行时，企业也害怕举债经营收不回成本，商业银行担心贷款发出去了收不回来，于是企业不愿借债，商业银行也不敢放贷。
这时候，就算央行给商业银行再多的基础货币，商业银行也没办法将其转化为存款货币。大量的货币燃料会淤积在商业银行体系内部，而实体经济的融资成本上升，经营状况进一步恶化。
这个时候传统货币政策失效，就需要财政政策发挥作用，通过财政支出将钱直接给到实体经济。
政府财政支出有其上限，当财政赤字无法通过政府收入弥补时，便只能举债进行融资。在传统的观念里，借的钱总是要还的，受到财政预算约束，债务总有其上限。
而现代货币理论认为，只要政府能够印钞，并要求民众用政府发行的钞票交税，那么民众就必须持有钞票，借的钱就算不还也可以。
在这种情况下，只要政府支出能够促进经济增长，那么赤字和债务的上限可以打开，政府应该放开手脚发债支出，而央行则应配合政府，直接印钞来认购政府债券。
换句话说，现代货币理论认为，债和钱对政府来说是一回事，政府应该以自身存在的功能为导向，理直气壮地发债促进经济增长。
这直接绕开了欠债需要还钱这个掣肘，也顺带绕过了商业银行体系，用货币之火助推了财政支出。
现代货币理论的一个最大的风险是可能带来恶性的通货膨胀。而现代货币理论的支持者认为，这可以通过征税加以避免。
然而，财政支出能够促进经济增长的根本，在于政府支出能够带动民间需求，这与民众经济发展的意愿有关，也在于其消费的结构。而正是由于民间的需求不足，传统商业银行体系的货币政策传导机制才面临失效。
如果民间需求足够旺盛，那么没必要使用现代货币理论；如果经济下行是由供给层面决定的（例如疫情使得工厂停工），或民间需求不足是由经济周期以外的因素所导致（例如社会情绪和政治对立），那么政府增加支出也无法带动经济增长，反而可能会带来恶性通货膨胀。
而这正是美国目前的情况。
此外，政府支出一旦失去财政纪律的约束，对于美国这种以债务驱动的国家而言，很难保证公权力有动机能够自我约束。即使在现有财政货币框架下，政府债务上限仍不断提高说明了这一点。
而征税不仅难以做到及时和公平，还会由于增加民众的痛感遭到强烈的抵触，即使成功征税，由于税收与货币投放的不对等，严重的通货膨胀仍然无可避免。
当一个国家出现经济增速下行、税收增加、恶性通货膨胀三者叠加时，社会动荡、革命和战争将接踵而至。事实上，这几乎是近代以来世界大部分战争的共同起源。
然而美国可以这么做，事实上或许也不得不这么做。美国经济增速下行、实体经济衰落并非一日之寒。
不管是更激进的货币政策还是现代货币理论，虽然无异于饮鸩止渴（也许饮鸩而不止渴），但或许聊胜于无。
而美国可以这么做的原因。在于美元是国际储备货币。世界各国都需要美元和美债作为自己的外汇储备。正因如此，天量的美元可以源源不断地被生产出来，并输往全球各国。
当美元的国际储备货币地位丧失之前，即使货币超发，美国国内仍可以暂时避免发生严重的通货膨胀，而将该压力转移给世界其他各国。
这就是美元“嚣张的特权”，美国前财长约翰·康纳利曾毫不掩饰地说， “美元是我们的货币,却是你们的问题。”
特朗普在任时，曾不止一次批评美联储主席鲍威尔的加息政策。原因也很简单，美联储加息就意味着减少印钞，特朗普想要拉动经济增长，政府财政又缺钱，最后也只能要求美联储印钱。
美联储不停印钞，最后的结果就是美元越来越多，并势必导致美元的贬值以及美元霸权削弱。此外，新增的美元大部分都涌入到了美国股市之中，导致了新一轮的股市泡沫，道琼斯指数曾在一个季度上涨了17.77%，而与股市繁荣相对的是2020年美国-3.5%的GDP增长率，背后蕴含的是美国低迷的企业发展与实体经济的衰落。
此外，美国当下股市繁荣与实体经济衰落的鲜明对比很难不让我们想到1924第一次经济危机前十几年的场景。黑色星期四是否会再一次到来，在泡沫破灭之前，没有人知道。
图2 2020年-2021年道琼斯指数图
更糟糕的是，似乎并没有任何办法可以让美国的债务降下来。
目前是一旦美国国会不提高债务上限，美国政府就要停摆，而且无法偿付债务利息，从而对美国的经济、民生、国家信誉都会产生巨大的冲击。美国似乎除了选择相信现代货币理论，不断将财政赤字货币化以满足财政支出的需要以外，别无它法。
（3）美债如何影响世界经济？
美国国债都卖给谁？数据显示，目前美国国债主要在国内出售，约占国债发行额的60%，其中最大的持有者仍是国内的社保信托基金，其次是美联储。
除了在国内出售以外，各国政府也是美国国债的主要购买者，占总额约40%。目前，日本持有美国国债总价值12683亿美元，是美债的第一持有国，占全部国外持有国债额度的18%；中国是美债的第二大持有国，持有国债总价值10923亿美元；英国持有美国国债总价值4000亿美元，是美债的第三大持有国。排名前三的持有者持有的美债价值高达约2.7亿美元。
图3 美债持有人结构
各国政府持有如此大量的美债，而美国债务不断增多也对世界货币金融体系的稳定性产生了严重的影响。
首先，随着美国债务增多，其债务风险越来越高，直接影响了各国金融资产的价值。
奥巴马时期美国政府已经陷入到借新债还旧债的恶性循环。当美国政府的偿债能力也因此备受质疑，各国政府也纷纷开始抛售美债，美债价格会因此下跌，进一步冲击美国信用的同时，各国政府也会因此承受巨大的资产价值损失。
其次，各国外汇储备价值受损，并引发了世界性的通货膨胀。
美国债券很多是美联储直接印钞购买的，即通过财政赤字货币化实现的，这导致了美元发行量大幅上升.
一方面，作为各国间的主要结算货币，各国大量持有着美元以用于国际贸易，也因此会承受美元贬值的损失，并且美元价值不稳定也不利于各国间进行国际贸易。
另一方面，国际流通的美元增多，给各国带来了输入性的通货膨胀，导致各国物价上升，影响了经济的稳定增长。
此外，美国财政赤字货币化导致美元发行量增多以及美元汇率走低，美元汇率走低会促进美国出口以及进口的减少，从而美国的主要贸易进口国，如中国、日本会因此遭受损失。
三、危还是机？
如上文所述，美国的债务目前承担着拉动经济增长、维持联邦政府正常运转的重要作用。
而美国的债台高筑不仅严重威胁着世界经济金融发展的稳定性，同时也是对自身未来增长能力的透支。
糟糕的是，现在的美国经济高度依赖于债务，里根时代之后，美国总统为了讨好选民，通常会在降低税率的同时，增加财政支出。在可预期的未来，美国的债务仍将不断攀升。
最终一旦再一次出现1924年的经济危机，美国政府、美联储将不再有调控经济的手段，而美国经济的崩溃，世界经济也必将遭受严重的冲击目前摆在美国政府眼前的方案，似乎也只有不断将财政赤字货币化。
美国债务的攀升，引发了人们美国债务危机的担忧。
知名的对冲基金-桥水（Bridgewater）的创始人达里欧（Ray Dalio）就警告，如果美国不能妥善解决财政赤字问题，那么未来将面临债务危机的考验。
伯恩斯坦联盟的前首席经济学家约瑟夫·卡森也表示“我从没想过美国经济会再次经历这么猖獗的通货膨胀。”
2011年面对美债的违约危机，温家宝总理表示“中方支持有关各方为金融稳定和经济增长所做的努力”、“国际社会要加强宏观经济政策沟通协调，推动实现世界经济强劲、可持续、平衡增长”，表现出了中国政府对美债的担忧以及维持世界经济稳定的责任心。
目前的情况是，一旦再一次出现1924年的经济危机，美国政府与美联储都将不再有调控经济的手段，而美国经济的崩溃，世界经济也必将遭受严重的冲击。
1924年，凯恩斯主义拯救了美国经济，1981年，供给学派再一次救美国经济于水火之中，那么这一次，现代货币理论可以担起拯救美国经济的重任吗？