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缺少“都市封锁”权限，是日本采取被动防疫战略的重要原因之一，从吸取教训、亡羊补牢考虑，争取紧急行政权，避免在以后的类似突发危机中进退失据，一定是日本政府未来努力的方向。
本文作者系盘古智库高级研究员、东北亚研究中心副主任李玲飞。
9月29日，日本自民党将投票选举新一任总裁，并由其接替任期届满的菅义伟担任首相职务。近日，总裁选举的候选人先后公布了自己的施政纲领，在应对新冠疫情的对策方针上，我们看到三位主要候选人中有两位都提到将“都市封锁”作为必要选项的可能性。前总务大臣高市早苗提出她若当选，将会为紧急状态期间实施“都市封锁”做立法准备，现任行政改革担当大臣河野太郎则称，为了更有效控制疫情，需要讨论给予政府更多权力的可能性，包括“都市封锁”的权力。
“都市封锁”或称“封城”，是在突发传染病等紧急状态期间政府采取的行动限制措施。 在新冠疫情暴发初期，中国等亚洲国家首先采取了“都市封锁”，屏蔽和隔离疫区，或限制公共场所人员进出以防止病毒传染，在之后的世界大流行期间，绝大多数国家纷纷效仿，将“都市封锁”作为阻断病毒传播的重要手段。
相对于“都市封锁”的强制措施，日本政府从一开始就选择了以“自肃”为特征的新冠防疫战略。一方面在先进的医疗体系保障下将死亡率控制在可接受的范围内，另一方面依靠国民的自我约束减少“三密”（人员密集、接触密切、空间密闭）环境，高确诊率地区则宣布“紧急事态”，尽可能在当前法律框架内限制餐饮和大型商业设施的营业活动，抑制病毒扩散的规模、延缓扩散速度，在与新冠病毒的“拉锯战”中期待病毒自然退散，或通过疫苗普及最终结束疫情。
致力于平衡疫病损失和经济社会成本的“病毒共存战略”，在疫情由“拉锯战”演变成“持久战”后，处境岌岌可危。松散的“自肃”模式根本无法阻挡德尔塔变种的入侵与传播。
进入7月份，每日确诊人数呈暴发式增长，7月29日首次超万人，此后不到半个月又突破2万人。日本从首例确诊到累计50万病例超过15个月时间，从50万确诊到100万用了不到4个月，从100万增加到150万只用了26天，而根据日本国立感染症研究所分析，全国新增感染病例中，德尔塔变种所占比例约占三分之一，在个别地区（如关东）占比接近四分之三。
在这一波疫情来袭的时候，日本疫苗的一针接种率还不到四成，缺乏免疫屏障不仅无法阻挡疫情快速蔓延趋势，也造成重症患者人数激增，多地传染病床和重症病床的使用率超过8成，医疗系统处于崩溃边缘。到8月末的时候，相对于2万5千名住院治疗的新冠患者，被迫居家疗养的人数接近12万，不断传出居家疗养过程中病情急剧恶化，来不及抢救而死亡的悲惨新闻。至8月末，居家疗养过程中死亡的病例，仅东京就有19人，全国有多少人在居家疗养过程中死亡，厚劳省坦诚无法统计（“无法把握”）。
面对如此窘迫局面，日本多个地方行政负责人在8月20日的全国知事会上提出，鉴于目前“紧急事态”宣言以及“自肃”已经不能有效控制感染扩大，政府有必要进一步采取“都市封锁”等更加强有力的措施。内阁新冠病毒小组委员会尾身茂会长建议，应当将“都市封锁”合法化当做讨论的重要课题。国会也有不少议员提出必须考虑针对“都市封锁”或其他强制性措施在当前法律框架内寻找合理基础的讨论。
在首相更替之际，“都市封锁”作为地方行政官员及疾控专家们的共识摆上自民党主要候选人的桌面。不过，它能否成为下一届日本内阁防疫对策的必选项，将取决于决策者对立法可能、经济成本和防疫必要等诸多要素的综合考虑。
实施“都市封锁”需要从宪法角度授予政府相关的“紧急行政权”，从而政府能够以确保“公共福利”为目的，对个人的自由与权利进行合法限制。目前日本宪法并没有关于紧急状态和政府紧急行政权相关内容，但《灾害对策基本法》、《大规模地震对策特别措施法》、《新型流感等对策特别措施法》等单体法律规定，政府有权决定全国或部分地区进入紧急状态，并根据事态具体情况采取相应的强制措施，如征用土地、建筑物或命令企业临时休业等。尽管如此，无论是宪法还是其它法律，都不允许政府对个人的移动自由加以限制，即使在紧急状态下，封城也是违宪行为。
而要赋予“都市封锁”合法性，有两条路可走：一是通过修改宪法，增加紧急状态相关内容。二是通过宪法解释，比如日本宪法第二十二条规定，“在不违反公共福利的范围内，任何人都有居住、迁移以及选择职业的自由”，内阁如果认为疫情期间个人的自由移动可能导致病毒传播而危害公共福利，可依靠该解释制定“城市封锁”相关的政令或法律案。
日本宪法自1947年实施以来一字未曾改动，一个主要原因是修宪的条件非常苛刻：宪法的修订在程序上需要经参众两院以三分之二多数票通过，再举行全民公投并拿到半数以上的赞成票。多年以来，无论是在国会还是民间，反对修宪的力量都不是少数，舆论调查显示约有四成民众不支修改宪法，考虑到“城市封锁”将是一项限制自身自由权利、扩张政府权力的宪法修正案，反对修宪的民众恐怕会更多。
通过宪法解释认定法律效力的方法在理论上可行，但实践中难度也极大。政府必须能够证明“城市封锁”对人权的限制所带来的利益价值上高于不限制人权所维持的利益，否则很难通过在最高法院进行的违宪审查。基于防止传染病传播对人生命造成的危险和损失目的，对个别人的移动权利进行限制（如对确诊者采取的隔离和强制入院）可以比较容易解释其必要性，但大范围的封锁手段限制人权，能否在合宪上站得住脚的疑问颇多。
除了合法性外，如何平衡“都市封锁”潜在的巨大经济成本也是需要重视的问题。东京大学藤进大辅等人进行的新冠与经济课题研究对“都市封锁”的经济成本作出的预测显示：东京地区封城10周后，人流与经济活动需要6个月以上时间才能恢复到新冠危机之前的水准，而“都市封锁”对未来1年造成的经济损失约为2.5万亿日元（约1470亿人民币），相比之下东京的GDP约100万亿日元（约5.9万亿人民币）。与高昂的经济成本相比，“都市封锁”对疫情缓解的程度并不如预期，封城10周可能将新一波疫情的到来时间推迟2～4个月左右，但仅能减少累计死亡人数约100人。
除了推行难度大，经济成本不小，接种进度的加速也给讨论“都市封锁”的必要性打上问号。随着新冠疫苗供给数量的增加，8月份以来日本的疫苗接种率也快速增长。9月13日，日本新冠疫苗的两剂接种率达到了51.5%，65岁以上老人的两剂接种率接近90%，10月～11月就能达到有意愿的人完成2剂接种的目标。此外，厚生劳动省除了追加了近2亿支辉瑞和莫德纳疫苗的订货外，又与Novavax签订了1.5亿疫苗的协议，并且正在考虑加强针的接种计划。
对合法性上的困难、成本的计算和课题讨论的紧要性，高市和河野等候选人应该有充分的认识，因此他们提出“都市封锁”的政策主张，可能仅仅是出于迎合地方自民党领导的一种选举策略。
总之，缺少“都市封锁”权限，是日本采取被动防疫战略的重要原因之一，从吸取教训、亡羊补牢考虑，争取紧急行政权，避免在以后的类似突发危机中进退失据，一定是日本政府未来努力的方向。然而，由于涉及对宪法的更动以及庞大的社会经济成本，达成该目标也一定无法一蹴而就，很难在一任内阁短期内实现。 ■
图文编辑：柴昕彤
责任编辑：王毅博