一、法律对政府采购的规定

根据政府采购法规定招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。最低评标价法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商为中标候选人的评标方法。综合评分法中，价格分采用低价优先法计算，即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分。

综上所述，政府采购中，无论是采用最低评标价法还是综合评分法，价格都是一个关键因素，均为低价优先。

二、政府采购实施中常见情形

在政府采购实施过程中的，往往低价中标是政府采购的一个重要的环节，在进行低价中标的过程中，有多方面的因素需要考虑。只有符合规定条件的才能让低价中标的操作及结果合理合法。如果恶意低价中标的话，特别是政府采购服务类项目，不仅可能会触犯法律，给采购人造成影响甚至产生严重的恶劣后果。如网上公布某些服务类项目，中标结果有“1元钱”中标的，“1分钱/人/月”中标的，预算价120万元的PPP项目全过程咨询，有10万元中标的等，这些中标价明显有低于成本价中标的嫌疑。

近年来，关于低价优先和低于成本价的讨论与认定也引起行业内持续高度关注。

三、服务类招标标的特点

政府采购法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象或为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。不以实物形式而以提供劳动的形式满足他人某种特殊需要，提供的是一种智力成果，具有无形性、异质性和易逝性等特点。

（一）服务的无形性

工程、货物和服务之间最基本的，也是最常被提到的区别是服务的无形性，因为服务是由一系列活动所组成的过程，而不是实物，这个过程我们不能像有形物品那样看到、感觉或者触摸到。

（二）服务的差异性

服务是由人表现出来的一系列行动，而且所提供的服务虽然有统一标准，但是由于个体的差异性，也会导致服务过程和结果的差异性。同时服务质量也取决于服务提供商不能完全控制的许多因素，如顾客对其需求及服务深度等要求的清晰程度和供应商对与满足顾客需求的响应程度。

（三）服务的易逝性

服务的易逝性是指服务不能被储存、转售或者退回的特性。一个服务供应商或咨询师提供的服务或咨询成果一旦成型就无法退货，无法重新咨询或者转让给他人。

由于服务类招标标的上述属性及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定，采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素。所以导致政府采购服务类招标的门槛仅为入门级的，只要符合要求均可参与，也间接导致投标人良莠不齐、鱼龙混杂，文案类的东西大家都会做，而且做得也都很好，关键是拼价格战了，这也给招标人及评标委员会的评审增加了负担和法律风险，不利于充分择优。

四、恶意低价中标的成因

（一）招标文件服务要求模糊，不够严谨

招标文件在编制时，服务要求、标准及边界范围含糊不清，导致投标人对招标人需求及技术要求了解不够透彻，给投标人以很大的空间，导致投标报价浮动空间较大，给一些投机的投标人，为了中标提供了可乘之机。

（二）部分招标文件引导投标人低价应标

政府采购服务类项目招标文件编制时，应考虑项目的特点，服务类项目应选用综合评标法，商务部分作为客观分，基本在评标时差距不会很大，主要应衡量项目负责人及团队的专业能力及配备情况，包括技术方案等应作为主要竞标因数，而不应该过分强调价格因素等。

但有些招标代理机构在设定招标文件评标标准时，投标报价占很大比例，对恶意低价中标在思想上没有认识到。投标人经过分析招标文件规定后，在商务技术不占优势的情况下，如果希望中标，一般都会选择低价应标，甚至恶意低价来达到中标，然后通过降低服务标准和减少人员投入来实现盈利。

（三）评审环节低于成本价认定的尴尬

在实际评审过程中，出现低价竞标的时候，评标委员会因专业、实践、经验、能力等有限可能无法判断是否低于成本，或怀疑投标人低于成本，要求投标人做出书面说明，在投标人做出书面说明也提供证明材料，但评标委员会仍无法认定其是否低于成本。这种情况下，评标委员会未否决该投标人，就可能会出现低于成本，恶意低价中标。

（四）失信惩戒机制不全面

目前国家失信查询主要平台包括信用中国，中国政府采购网以及各地主管部门或公共资源交易中心等建立的相应平台，部分企业也建立了企业内部的失信惩戒体系，但目前还没有统一所有的失信体系平台，企业内部的失信惩戒体系也有适用范围。

如果投标人恶意低价中标后，不能按合同履行，可能会换一个地区、行业或企业投标，或重新注册一个新的单位，导致投标人的违约成本较低，敢于铤而走险。没有形成一处失信，处处受阻，全国一盘棋的局面。

五、恶意低价中标的防范策略

（一）明确服务需求，规范招标执业

采购人应当根据项目的实际需求，对项目进行充分的市场调查和论证，包括项目建设规模、产品配置标准、产品技术参数和合理市场价格等。并根据政府采购的相关法律、法规和政策规定，在申报政府采购计划前详实编制完整、真实、合理、有效的采购需求。

规范代理行为。采购人直接委托采购代理机构的，应综合考虑委托对象的执业能力、管理水平和收费情况，择优选择。

严格采购文件审核。采购人应当严格按照政府采购相关法律法规的规定对采购文件审核把关，并对采购文件的真实性、合法性和合规性承担法律责任。

强化履约验收。采购项目完成后,采购人应依据项目采购文件、中标（成交）供应商投标（响应）文件、采购合同及样品，认真组织对中标（成交）供应商提供的货物、工程或服务进行履约验收，坚决杜绝验收流于形式、降低配置标准、变更采购数量等违规情形的发生，强化采购人在政府采购履约验收工作的主体责任。

（二）鼓励市场竞争，杜绝恶性竞争

采用综合评估法考查投标人的各项综合标准。真正选择能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准且满足招标文件的实质性要求，因此，招标文件中可以合理设置商务技术与报价的占比，工程和货物类项目报价占比为30%—40%，服务类项目报价占比10%—30%。对于一些技术比较复杂，要求比较高的工程、货物或服务项目，价格部分可不作为主要竞争指标，建议报价占比控制到最小比例，引导正当竞争。

（三）质量技术摆在首位

根据项目特点，招标文件中适当增加技术部分的占比，完善技术部分质量技术评审要求。技术规范除满足国家、行业的技术规范要求，需根据本项目的特点适当提高技术规范要求，将关键技术条款作为响应性条款，要求投标人响应并有针对措施。同时，招标文件合同条款中列明质量技术费用的支付、使用情况，明确质量技术不达标的违约处罚条款，使投标人充分考虑项目质量技术的前提下再分析投标报价。

（四）加强评审过程监督，跟进履约能力检查

对于明显低价的投标人应进行分析，按照法律规定要求，对于明显低价的投标人须提供书面说明并提交相关证明材料。招标文件合同条款中增加履约过程考核表，明确考核内容和处罚条款，合同签订后，安排专人进行合同跟踪管理，及时记录合同履行过程中的违法、违约行为，发现违法、违约行为及时按照合同条款处理，重大的违法、违约行为及时录入国家信用体系。

（五）扩大信用体系范围，增大违法违约成本

国家发展改革委、中国人民银行《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》（发改财金规[2017]1798号）中规定各级社会信用体系建设牵头单位建立名单信息共享目录，严格按照目录归集共享相关信息，打破企业、行业壁垒。通过扩大信用体系范围，加大违约处罚力度，让投标人不敢触碰法律的底线，招投标中按照企业自身的实际情况响应招标文件的要求，中标后严格按照投标文件规定履行合同，全面建立诚信系统。

招投标市场鼓励竞争，但不能鼓励部分投标人的恶性竞争，必须让市场竞争有序，才能使招投标发展更健康。

（六）加强评审专家团队的考核和建设

加强评审专家团队的考核，对于一些专业知识不够精通，法律法规掌握欠缺的，责任心不强的专家应建立长效考核机制，不能胜任的要及时予以清退。真正建立一支技术过硬，经验丰富的专家团队，既熟悉法律法规又精通行业知识，能够充分利用其知识技能给采购人把关的专家技术团队，促进招投标行业公平竞争，良性发展，市场择优。