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专访清华学者唐晓阳:被污“新殖民主义者”,中企在非洲真实情况如何?

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观察者网 2021-08-02 08:48

【采访/观察者网 周远方 编辑/吕栋】

2008年3月15日,知名英文杂志《经济学人》在封面上刊登了这样一幅图片:一群人骑着骆驼、举着中国国旗,正从沙漠中穿越而来,封面标题则是显眼的黑体英文——“The new colonialists(新殖民主义者)”。时值2008年“次贷危机”,这些不得不从非洲收缩撤退,又心有不甘的真正殖民者,只能对着后来的建设者“诅咒挖坑”。

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图片来源:《经济学人》

10余年时间过去,中国早已稳居非洲第一大贸易伙伴,连续多年对非洲经济增长贡献率超过20%。

但是,西方媒体对中企在非洲的正面形象仍鲜有报道,反而是“债务危机”、“经济侵略”、“环境污染”、“低薪压榨工人”等负面炒作时常见诸报端。

这其中,除西方舆论固有的意识形态偏见之外,非洲本地的营商环境、中企自身的经营策略、非洲的劳动力素质、政府监管标准等,是否也是中企在非洲经营频遭责难的主客观原因,值得探究。

带着这些问题,观察者网近日对清华–卡内基全球政策中心的中方主任及驻会研究员唐晓阳进行专访,他的主要研究方向包括政治哲学、中国与非洲和东南亚的经济交往以及发展中国家现代化进程。

唐晓阳认为,非洲复杂的经营环境以及非洲国家普遍存在的政府能力缺失、法律法规漏洞以及工业化发展处在初级阶段等,是在非中国企业在环保、劳工待遇等领域不断遭遇指责的关键因素。

他还指出,央企、国企以及一些规模比较大的私企,会更加关注长期的发展利益,也会更注重企业的整体形象。但对很多中小企业来说,短期利益更重要,没有精力去规划长期发展。出于“不干涉别国内政”的考虑,很多中国在非中小企业长期游离在中国政府的监管之外,这也成为这些企业在非洲野蛮生长、违法违规、损害中企集体形象的重要原因。

谈到如何遏制这些行为,唐晓阳表示,可以通过行业协会、地方商会、同乡会等民间自发组织网络进行行业自我监督和自律;其次,可以通过“绿色一带一路”、绿色金融、工业园这样的政策扶持吸引模式,吸引中小企业进入国家视野,促使其接受更高的环保标准及其他标准监督。

以下是专访实录:

观察者网:请您简单介绍一下中国企业在非洲面临的政治、营商环境的复杂性。

唐晓阳:首先,非洲是一个大洲,有54个国家,情况非常复杂。在北非,主要是阿拉伯文明,自视为环地中海的国家,经济发展水平相对较高;南非因为多年殖民,经济发展水平也较高;东非、西非的情况错综复杂;而中非的一些国家和地区目前还处于战乱状态,政权不稳定。

即使是在同一个非洲国家,由于历史原因,内部的情况往往也有很大差别,比如尼日利亚,南部和北部分属两大部族,北部由于有恐怖组织活跃,安全环境比较差。

观察者网:尼日利亚的情况是不是比较典型,我们是否能够通过这个国家的例子分析一下?

唐晓阳:尼日利亚主要有三大部族,西南部的尤鲁巴(Yoruba)、东部的依波(Igbo)、北部的豪萨(Hausa),中间可能还有许许多多更小的民族和部族,当然,这些民族和部族是如何划分的,本身也是一个西方带来的问题,这先撇开不谈,当年的英国殖民者就把尼日利亚的这三个部族划在一起,成为一个国家,再加上北部豪萨族主要信伊斯兰教,南部信基督教的人比较多,所以尼日利亚从民族凝聚力、国家认同感、政治法律的一致性来说,都有很大的问题。尼日利亚作为非洲第一大经济体尚且如此,其他国家和地区的情况可想而知。

观察者网:西方民主政治对这些国家的政策连续性是不是也有影响?

唐晓阳:尼日利亚名义上由联邦政府管辖,但是每个州的州政府,州以下还有一些地方王和酋长、家族势力,都会通过宗教、习俗对社会施加一定影响力。从国家政治上来说,执政党经常在南部和北部之间轮换和平衡。

所以总的来说,这些情况造成中国企业在非洲面对的市场环境非常多变和碎片化。

观察者网:非洲国家的大城市跟农村之间是否也有巨大的鸿沟,比如英语、法语等西方语言只在大城市使用?

唐晓阳:是的,这些前殖民者的语言只作为官方语言,在非洲的很多国家,即使在大城市的民间、居民家里都很少使用,到农村地区基本上是无法交流的。

这当然跟农村地区的受教育程度也有关,农村没有学校来教这些语言,大多还使用当地的部落土话。据统计,非洲60%左右的人口在农村,其农村地区远比中国的农村更加地广人稀,交通、电力、通信设施非常落后,很多地方没有地址,也就不可能有电商,再比如,即使有些地方的人买了手机,充电可能也需要走到20多公里外的镇上。这些都需要国家力量进行统一规划,但是非洲很多国家即使在城市中也有很多贫民窟这样的管理死角,所以对非洲来讲,地方行政能力确实需要提升。

观察者网:在复杂的环境下,“走出去”在非洲投资的中企是否也取得了一些成绩?

唐晓阳:总体上,中国企业在非洲贸易投资增长非常快。从2009年起,中国就是非洲的第一大贸易伙伴,现在中国与非洲的贸易额比美国、英国、法国、日本对非贸易额加起来还要多。

在投资方面,中国的对非投资总额目前还不是第一,这主要是因为西方国家很多年来在能源、资源开采方面的投资存量很多,中国的投资牵涉的面更广,有制造业、基础设施,也有电信业、农业和服务业。欧美投资往往集中在南非、埃及、摩洛哥等少数相对发达的国家,而中国的投资在地域上遍及非洲54个国家。从整个非洲国家人民的直接感受来说,中国企业和中国货在过去20年里极大影响了普通人的生活,带来工业化的潮流。

观察者网:这方面能不能举一些例子?比如蒙内铁路或者埃塞俄比亚的东方工业园?

唐晓阳:蒙内铁路是一个例子,我们之前也可以看到一些纪录片,中国企业对当地工程师的人才队伍有一个传帮带,同时这样一条铁路在当地运营以后,沿铁路线会有一些工业带帮助当地发展等等。

但蒙内铁路这个项目现在还在进行当中,它也受到很多争议,比如培训方面,到目前为止,当地员工还不能完全接手铁路运营,蒙内铁路对当地工业发展的带动作用还不明显,因为整个肯尼亚的制造业基础薄弱,电价和人力成本较高,发展制造工业的土壤比较贫瘠。

埃塞俄比亚的东方工业园在2015年-2016年发展较好,这主要跟当时政府的政策扶持和重视有关,但埃塞俄比亚目前也出现一些问题,比如亚吉铁路其实还没有蒙内铁路运转得好,在2017年以后,政治上不断动荡,甚至到现在已经有内战苗头,所以目前整个埃塞的投资和工业发展陷入了相对停滞的阶段。

在尼日利亚,中国的莱基(Lekki FTZ)和奥贡(Ogun Guangdong FTZ)工业园区,都经过十几年的发展,给当地带来一定的工业投入。

总的来说,中国与当地合作建设工业园区的模式确实推动了当地的工业化的发展,这可以用很多不同的例子去佐证,但是每一个例子在成功的同时,肯定也伴随着一定的挫折和挑战,目前找不出完全成功的例子。

东非铁路网示意图

观察者网:您刚才提到的几个工业园区,它们是通过什么模式建设起来的?是政府牵头企业合作吗?

唐晓阳:只有埃及的项目是完全由两国政府主导的,其他国家的项目大多由企业牵头,比如埃塞俄比亚的东方工业园,先由江苏的一家企业开始投资发展,几年后,中标中国商务部的海外园区投标,随后又引起埃塞工业部的重视,所以,反而是企业经营行为引起了两国政府的重视和合作,在政府重视以后,工业园的发展速度也大大加快。

在尼日利亚,同样也是中国企业与当地政府合作后,通过招标成为中国商务部认可的海外合作园区,得到政策扶持,在毛里求斯和赞比亚也是这种模式,当然这几个项目是国企主导的。

观察者网:近年来中国企业在非洲的形象受到一些诟病,主要集中在环保问题和劳工福利方面。出现这种现象,除了一些西方媒体意识形态挂帅的故意炒作之外,有没有其他的主客观原因呢?

唐晓阳:环保和劳工福利方面被盯上的确实比较多,但问题不一定局限在这两方面,其实最关键的是我们最初讨论的,非洲复杂的营商环境的问题,包括非洲国家普遍存在政府能力的缺失、法律法规的漏洞以及工业化发展初级阶段等等问题。

中国企业在非洲应当遵守当地法律,服从当地政府监管,但是如果当地法律有一些标准缺失,或者虽然有标准,但政府执法能力有问题的话,中国企业往往只能选择随波逐流,因为如果选择自我约束,执行更高标准的话,就可能导致企业的成本上升,利润率下降,影响市场竞争力。

又比如产业发展阶段问题,非洲有些国家或地区选择发展皮革产业,往往从动物宰杀和初级处理环节开始,工艺比较原始,产生的污染很大;另外,从劳动福利角度来讲,非洲目前大多发展一些劳动密集型产业,工人体力付出较大,工作环境也较差,在这样的发展阶段,肯定比较艰苦。

观察者网:刚才谈到法律完善程度和政府执法能力,据我所知,有些非洲国家的部分法律法规标准极高,有的直接照搬欧盟标准,但是这样的高标准与当地的发展阶段和政府执行能力不那么匹配,对企业来说,在这种情况下会不会面临一种两难?

唐晓阳:是的,首先是标准能不能执行的问题,因为有很多标准,执法时需要辅以一些技术手段加以测试,但当地可能根本没有这些技术手段和条件,导致标准只能沦为一纸空文。甚至这种不切实际的高标准还会为某些官员选择性执法、甚至权力寻租提供条件,比如一个标准其实所有企业都达不到,某些检查官员就可能据此索贿,甚至可能委托第三方出具有偿报告等方式进行利益输送。对中企来说,如果面对这种情况,确实很难选择。

另一方面,有些环保标准和非洲国家的发展阶段是否匹配,这也是一个争议话题。比如有些国家确实不想“先污染,后治理”,希望发展一些更绿色更环保的产业,作为中方投资来说,如果要在当地发展,还是应该尊重和遵循对方的意愿。

最近非洲一些国家确实在讨论是否要发展火力发电的问题,虽然中国不少企业拥有很成熟的清洁煤炭技术,能够大幅降低污染物排放,但有些国家依然认为火力发电是一种过时的落后技术,而要求发展更多新能源。当然现在中国也有能力满足对方这样的需求,因为不管是光伏、风能还是水力发电,中国都有最先进的技术和足够的产能。

观察者网:对于我们刚才谈到的这些问题,您认为应该用什么方式解决呢?

唐晓阳:我们在各地交流中也发现,中国企业过去20年“走出去”过程中,确实有些地方需要加强监管,但由于“不干涉内政”原则,中国政府不能对在非洲的中国企业直接进行司法管辖,所以我们实践中有一些变通的监管方法,比如对于国企,可以通过国资委、党委督促他们建立企业社会责任部门,这些央企、国企和一些大型私企往往也是跨国企业,资金、能力各方面相对有保证,主观上也非常注重自身的企业形象,确实做得更好一些。

但是对于数量众多的中小私企,中国政府对他们的约束力比较弱,例如,驻非中资企业的实际数量远远超过我国政府的官方统计,中国商务部统计数据显示,截至2014年12月底,共有3049家中资企业在非洲注册。但据一家境外机构2017年出具的报告估计,在非中国企业有1万多家。我认为,这两个数字都不太准确,因为在非洲的中国私企很多,它们并不需要在中国政府注册,到了当地也不需要向使领馆报备,还有中企从第三国向非洲国家投资,或者本身在非洲发展再投资新的企业,对这些企业很难全面统计,更无法掌握情况和监督管理。

中国铁建在非洲建设铁路

观察者网:某些在非洲的私企主观上责任意识是否比较淡薄,认为非洲就像中国过去改革开放初期,是一个管理粗放、机会较多的市场,企业在这里可以野蛮生长,有没有这样的问题?

唐晓阳:是的,但这可能不完全是国企、私企的问题。央企、国企做得相对好一些,其实并不完全因为其国家属性,而是作为一个大型企业来讲,本身就更关注长期利益,私企中规模比较大的,愿意做长期谋划的企业,都会更注重全面和长期的企业形象。比如在今年4月非洲知名媒体分析机构BrandImpact发布的(全球)“非洲市场百强品牌榜”中,四达时代、传音、华为、联想等大型民营企业都榜上有名。

但对很多中小企业来讲,更重要的是短期利益,没有精力去关注长期或集体形象,这也影响到“中国货”在海外的集体品牌形象。比如一些产品根据中国的监管标准,质量不符合要求,不能上市销售,但在非洲国家包括一些东南亚国家,其质量标准比较低,甚至有时候没有完善的监管体系,所以很多产品会通过各种途径偷偷绕过中国的海关监管,出口到这些国家,这样的行为其实是违法的,但就像我们刚才提到的,很多企业实际上在中国政府视野之外。这就会让当地市场充斥很多低价劣质的中国产品,这是近年来海外对中国货质量认同比较差的主要原因之一。

观察者网:如何对这样的行为进行遏制呢?

唐晓阳:在实际操作中,首先,可以通过行业协会、地方商会、同乡会等民间自发组织网络进行行业自我监督和自律;其次,可以通过比如“绿色一带一路”、绿色金融、工业园这样的政策扶持吸引模式,吸引这些企业进入国家视野,促使其接受更高的环保标准及其他标准监督。

观察者网:客观上来说,西方全球治理过程中是否也有值得我们借鉴的地方?比如媒体、NGO等,发挥政府之外监督作用,我们能不能辩证看待这些办法,去其精华取其糟粕,为我所用?

唐晓阳:西方主要有两个办法,一个是媒体和NGO监督,比如当年在尼日利亚三角洲,壳牌发生了石油泄漏事件,引发对这个公司的全球性抗议;另一个是严格的“海外反腐败法”监督,使企业必须严格按照当地法律经营,不能配合对方的腐败和权力寻租行为。

从媒体作用方面来看,在中国一些企业已经走出去而媒体普遍还没有走出去的情况下,这种监督可能只能在国内产生一些影响,这样对海外中企的影响可能有限,当然,在国内的影响也可能转化为政府的重视,从而通过中国特色的作用机制,传导到使领馆、商会等机构,而在海外产生一些效果,这是一方面。

从海外反腐败法的作用来看,我国2011年通过的《刑法》修正案(八)增加了有关海外贿赂的条款,将刑法第一百六十四条修改为:

“为谋取不正当利益,给予公司、企业或者其他单位的工作人员以财物,数额较大的,处三年以下有期徒刑或者拘役;数额巨大的,处三年以上十年以下有期徒刑,并处罚金。 为谋取不正当商业利益,给予外国公职人员或者国际公共组织官员以财物的,依照前款的规定处罚。 单位犯前两款罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照第一款的规定处罚。 行贿人在被追诉前主动交代行贿行为的,可以减轻处罚或者免除处罚。”

但目前,可能因为诸如取证困难等因素,目前还没有看到比较著名的案例,这也是我在研究的一个方面,因为海外贿赂的危害性确实很大,它不但会造成环保、劳动福利等方面的问题,还会导致中企之间的恶性竞争,可能用不正当手段把正常经营的企业挤出市场。最重要的是,一旦这样的案件在所在国案发,会严重影响中国形象。所以我认为,随着中国的海外投资进一步发展,海外反腐败法有必要进一步增强可操作性和执法力度。

观察者网:最后一个问题,今天非洲国家的绝大多数社会精英可能都是西方殖民体系的受益者,那么对于非洲的广大农村、不通西方语言的地区,海外中企有没有必要和可能把自己的触角伸进去,真正深入到非洲的基层社会?

唐晓阳:我们主要有两类企业在非洲农村地区有活动,一类是工程建筑企业,他们很多都在大城市之外作业,建设公路、铁路、电站等基础设施,当然从这些企业本身来讲,只是在那里短期作业,但工程完工后,可能给当地带来长期的社会效益,有助于当地企业和经济发展;第二类是农业企业,有些中企在非洲农村开垦,但是相对来讲这些企业在非洲经营难度很大,因为当地基础设施需要大量投资,到目前为止我几乎没有看到很成功的农业企业。

至于你说的某些非洲精英是西方体系的既得利益者,并不能一概而论。非洲反殖民独立建国的领导者不少是这类精英。但因为他们在得到这些利益的同时,也会意识到自己始终处于西方体系的边缘,同时也会看到西方体系对自己民族的不公,他们可能比农民的反抗意识更强烈,而非洲的广大农民一没有受过教育,二没有接触过外部世界,所以从短期来讲,要求中国企业进入非洲农村市场,可能很难得到满意的经济回报。

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