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仅仅是管理疏漏? 众人指责的“官僚作风”到底是什么 | 文化纵横

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文化纵横 2021-07-30 20:49
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✪ 柯贵福 | 修远基金会研究中心

【导读】近期,从暴雨救灾到新一轮疫情爆发,两座举足轻重的省会城市,先后陷入舆论漩涡,被公众批评存在管理不善、封限消息、推诿责任等问题。人们追问,这些“怪现状”为何出现?为什么在政治压力和公开监督下,还是难以遏制?
本文梳理了现代官僚制的发展演变过程,指出:官僚机构一旦建立,就有了自己的利益和运行逻辑。在官僚系统与政治领导层之间、与人民大众之间以及其内部结构之间,都有复杂的矛盾竞争关系。表现为三个面向:对政治领导层,体现自利动机和对抗性趋向——推诿避责、讨价还价等;对民间,是形式主义、脱离群众;在其内部,是脱离实际、权责失衡、各自为政等。当前,新的双重挑战已经出现:技术变革和经济危机正对官僚体制的效率效能提出新要求,而全球性社会分裂的涌现和国内政治经济的周期性变化,也意味着更多不确定性。本文指出,面对官僚主义要避免两种误区:一种是指望通过彻底“去中心化”、无强制性的集体行动来彻底克服官僚主义、取消官僚制的浪漫幻想;另一种是过分强调自上而下的中心化权力服从机制,而忽略了政治价值、共同体道德等柔性机制对官僚群体的约束作用。
本文原载《文化纵横》2019年第5期,原题为“官僚制的内在矛盾与官僚主义的多重面向”,文章仅代表作者本人观点,供诸君思考。

官僚制的内在矛盾与官僚主义的多重面向

官僚制一直深刻地影响着人类社会的生产与生活过程。现实生活中,我们不仅需要与各种政府机构发生联系,而且在各种主动或被动形式中与官僚制不断相遇,分享着一种对其既怨恨又依赖的情绪。如果想有效地改善官僚制、限制官僚主义,我们首先需要认识官僚制的“客观性”,历史性地理解官僚制产生与运行的内在原理,寻找官僚制与其政治经济背景之间的复杂互动关系,由此,才能进一步定位由官僚制派生出的官僚主义问题,探讨官僚制的适用边界以及官僚制与其他类型的组织形式、协作形式的互动方式,以期创造适应当下社会生活的良性治理模式。

▍作为一种分工与合作形式的官僚制

官僚制作为一种制度形式和历史现象由来已久。尽管古代官僚制与现代官僚制存在重大差别,但从最基础的意义上,古今官僚制都意味着一种基于职权与责任划分等级,并具有一定强制性的分工与合作机制。官僚制具有很强的功能性和现实主义特征,它是基于完成一项或多项复杂、庞大且具有持续性的事业而被建立起来并被赋予使命的。

官僚制的产生和发展,意味着一批以社会化组织能力为立身之本的专业管理人士从日常性生产活动脱离出来,这不仅需要相对充分的劳动剩余产品的稳定供给,也需要信息与生产技术、经验知识与组织技艺达到一定的积累水平。官僚制的出现,代表着人类社会的组织形式,从具有相对浓厚的共同体色彩的中小规模群体,转向更大空间范围和更大人群规模的组织、管理和协作阶段。因此,古代官僚制往往是在农业生产力较为发达的区域率先发展起来,诸如埃及古王国时期和春秋战国时代的中国。

以古埃及为例,其官僚制要素出现较早却未能进一步发展,一定程度上与尼罗河地区的农业生产条件存在深刻关联。尼罗河谷地虽然具备相对优越的农业条件,但主要局限于尼罗河两岸数千米的狭长冲积带,往外就是沙漠。此种情形,既使得定居人口相对集中,便于统治和管理,又导致农业生产方式无法持续向外扩散。基于此,古埃及虽然发展出一定的官僚制要素,如出现了维西尔(宰相)等重要官职和一些管理农业、财政、档案和司法的管理机构,但是这些要素并不能进一步发展出一个更为庞大和复杂的官僚制系统。

与古埃及相比,古代中国则被视为是传统官僚制得到深度发展的典型例证。《礼记·明堂位》中就有记载,“有虞氏官五十,夏后氏官百,殷二百,周三百”, 虽然殷商之前的历史颇有传说与附会之意而不可考,但殷周之际形成了较为明确的“官职”则基本可以确认。古代中国的地理和气候特征在农业生产方式的持续扩散上更具优势:从气候条件上观察,东亚大陆大部分地区属于季风气候,雨热同源,适宜农业生产;在地理空间方面,东亚外围地区存在着山脉、高原、沙漠等地理屏障,核心区域广大,而且内部呈现的气候和地理条件,为人口多中心聚集和持续增长、农业生产方式的持续性扩张提供了条件。这些基本因素为官僚制在古代中国的出现和持续发展提供了外在条件:首先,是农业生产方式带来定居性的生活方式,为日常化的管理和统治提供了可能;其次,农业生产受到自然条件的深刻限制,对与气候相关的天文历法知识的需求、对与组织共同劳作改善基本农业设施需求、对相互协作应对天灾的需求……使得具备相应知识和组织技艺的专业人群逐步分离出来成为社会分工中的重要阶层;最后,农业生产等成果容易受到劫掠的基本事实,使得武装保护的需求也十分迫切,而多个农业生产区域中心的竞争格局又会使得军事武装组织的发展日益成熟和常态化。在此基础上春秋战国时期呈现的高强度竞争的政治格局,又为传统官僚制的突破性发展提供了历史契机。春秋战国时期,伴随着诸侯兼并战争带来的权力集中趋势,一个区别于旧式贵族、以社会化组织的专业能力为其立身基础的“官僚”群体也日益成长。至秦汉时期,随着中央集权式大一统国家的建立,古代中国官僚制体系的基本架构也得以确立,并在其后两千余年间不断演化、发展,深刻塑造了传统中国的政治、经济和社会格局。

与传统官僚制相比,现代官僚制则是已经被新的生产方式——工商业生产模式所重新塑造。以欧洲语境中的官僚制(bureaucracy)一词为例,其字面含义为“来自办公桌的统治”,从中可以明显感受到现代官僚制与欧洲近代以来专业、技术、文职等社会分工的细化进程的密切关联。马克斯·韦伯关于官僚制的讨论,被认为是现代官僚制理论研究的重要起点。在韦伯的理想类型描述中,现代官僚制被定义为是一种基于理性原则而建立起来的等级化、制度化、协同性的大规模组织形式。此种现代官僚制的理想模型,很大程度上来源于欧洲近代化的历史经验。一个突出的特征,就是韦伯对于“形式理性”原则的描述——“一项经济行动之所以是形式理性的,在于其能够以计量的、可计算的权衡思虑,表现出任何理性经济固有的事前准备,并且实际上如此表现出来的程度”,此种“理性”的内涵和原则,与欧洲基督教改革运动与工商业革命进程密切相关,是一种具有革命性意义的“现代现象”。这种现代官僚制,具有很强的“工具性”特征,它既可以与君主制结合,成为与教会、贵族特权竞争并建立中央集权的有效手段,成为推行“重商主义”政策的重要工具;也可以与君主立宪制、议会制相结合,成为国家提高行政效率的必要措施以及助力资本主义生产方式的有效资源;还可以在社会化的经济组织中推进重大工程,成为公司制度的组织载体,在商业扩张和殖民事业中发挥功能。

▍官僚制的运行逻辑与官僚主义的双面效果

官僚制作为一种体现着人为选择的分工和协作机制,推动它发展的“主导者”们对其期待主要在于“效率”层面——希望它能成为运转高效、操控自如的“机器”。因此,传统官僚制与现代官僚制共享着一些基本特征:其一,在官员选拔方面,基于上级任命或考试而非民选;其二,在内部结构方面,垂直性的层级关系与横向性部门与区域协同关系同时存在,并由最高级行政机关进行总体协调;其三,在职责和纪律方面,具有强制性和不对等性,贯彻下级服从上级的原则。这样的一种中心化、集权化的结构性设置,是为了保障上级或主导者的命令和意志可以得到有效贯彻。但是,人类社会的组织形式以人为基本单元,并不是完全没有自我意志和自我利益的“机器”,它一旦被创造出来并开始发挥功能之后,就不可能只为极少数掌控者的意志所驱使,而是受到所有参与其中的行动者的集体行动所制约,受到内部参与者的欲望、诉求与行动模式以及外部情势的综合影响,呈现出复杂的运行状态。

首先,官僚制与君主、“主权者”之间存在着复杂的合作与斗争关系。

即使是在传统官僚制之中,官僚群体与君主之间,也并非是完全的依附-服从关系,而是一种相互需要又相互冲突的复杂状态:君主虽然拥有名义上至高无上的权力——“普天之下,莫非王土”,但一旦“离开了他的官僚机构和官僚系统,都将变成空无所有的抽象”;而官僚群体所进行的管理和支配行为,也需要君主提供“大义名分”(正当性)和资源供给。官僚制结构一旦稳定下来,原本作为驱动官僚群体行动的激励性规则和制约性规则,就会逐步为官僚群体趋利避害的意愿和行为模式所扭曲。官僚群体也逐渐具有了双重特性,一方面,他们是发挥社会化组织功能的专业人士,他们的才智、行动和相互协作具有公共性的价值,对于维系稳定秩序有着特殊意义;另一方面,他们也会要求得到利益上的回报,甚至会将自身发挥的作用和功能神圣化、正当化,从而成为协助君主等统治者进行统治而分享权力的特权群体。因此,无论是君主,还是官僚制内部的官僚群体,都不仅可能会因为相互冲突的“私利”从而产生龃龉(如中国历史上不断出现的围绕着君主的内孥侵夺国库而出现的纷争),还可能因政治理念上出现分歧从而表现出一定的对抗性(如宋神宗着意改革的意志就受到很多秉持“祖宗之法”理念的官员的抵制)。

现代官僚制与“主权者”之间的关系也颇为复杂:欧洲近代君主式的“主权者”基于司法、战争和财政的目标而着力推动官僚制的建设,并大量从下级贵族、市民中产阶层中招募官僚,官僚制和官僚阶层一度成为君主们从贵族和教会手中争夺权力的有力助手。但是,革命浪潮迅速瓦解了“君权神授”的权力正当性叙事,君主们要么退场,要么将自己定义为国家的公仆或者象征,官僚制也由此得到了更多的独立性。随着代行“人民主权”的议会、总统、政党等政治领导机制充当起民意代言人,官僚制拥有了新的授权者和监督者。但官僚制与民选政治家、民选权力机构之间的斗争和冲突也不可避免:民选机构和政治家会基于选民的诉求而提出一些新的政治目标和政治理念,力图要求官僚制体系加以贯彻,而官僚制体系则会基于专业知识、制度规则和行政经验的理由来选择支持或是抵制、对抗这些政治目标。

其次,官僚制与民众、外部组织之间存在着复杂的合作与斗争关系。

在古代中国,官僚制的出现意味着对以血缘为基础的贵族分封制的部分“背叛”抑或是“超越”。贵族分封制的一个典型特征,是构筑起了共同体式的连接性纽带,诸如血缘等自然要素、祖先崇拜的信仰形式和相同或相似的生活与生产经验等等,由此而在贵族分封制内部与外部长出了亲情、友爱、敬仰等情感,从而对实质性的支配关系与等级制进行了有效缓和,由此,也使得权力-服从与盟友-合作关系有了更多的情感性支持和正当性保证。然而,贵族分封制也会触及其效能边界——血缘、祖先崇拜、共同的生产生活经验等等,都会随着人群规模、持续时间和空间边界而产生隔膜与分裂,就如同春秋时期天子对诸侯、主君对封臣的号召力和控制力不断下降一般。从功能角度而言,官僚制对于大规模人群的管理更具“效率”,虽然这种效率意味着对贵族分封制礼仪传统的破坏,对贵族间协作方式与利益博弈规则的颠覆。与分封制相比,官僚制更多意味着一种等级化并具有明显强制性的分工与合作形式。此种等级化和强制性,在面临外部威胁或进行外部扩张的历史时势下,具有一些“建设性”功能,有利于迅速形成内部整合,全力参与外部竞争。但是,在外部时势变化的同时,官僚制内部形成的等级化和强制性会随着组织系统的惯性运转而呈现出固化趋势,面对复杂、多元的社会情势可能采取过于粗暴的压制性策略,从而遭遇支配对象——民众、宗族、地方势力严重的对抗性反弹。自汉代以降,传统官僚制不断发展,也不断遭遇危机,既有勋贵、世家等势力试图侵夺和垄断权力带来的困境,也有受压迫民众层出不穷的反叛。为了应对这些问题,诸如儒家学说之类的思想资源被改造为支持大一统国家的世界观和价值观叙述结构,成为官僚群体所尊奉的价值原则,一些诸如“青史”“风闻”“官声”的社会评价体系也逐步被建立起来,用以制约官员行为,减缓官僚制本身存在的强制性特质。

在现代官僚制结构中,民众获得了更强大的反制性空间:一方面,是工商业社会中多元化组织形态发展蓬勃,各种民间组织诸如行会、协会、教会、企业组织不仅具有深厚传统,也具有较强的资源调动能力、行动组织能力,官僚制体系无法垄断社会权力;另一方面,是资产阶级、无产阶级等新兴社会群体不断发动抗争运动,促进了政治权力结构的转化,使得民众拥有了对抗官僚制的制度性权利和手段。但是,正像官僚制不甘于被政治家所彻底掌控一般,它也不会完全听命于民众的意愿,尤其是在“民意”往往呈现出易受短期利益限制和舆论操纵等手段蛊惑的背景下。

最后,官僚制内部也存在着复杂的合作与斗争关系。

在古代中国,随着国家规模的扩大和现实状况的复杂化,原本目标相对单一的官僚制也必须承担日益复杂的管理使命,这也使得传统官僚制内部系统不断分化发展——内廷与外朝、中央与地方、文官与武职、执行与监督、推选与科举等诸多系统与方法之间充满了斗争与合作,并在内外条件的变化中反复拉锯,这使得传统官僚制的“效率”优势逐步受到消耗。面对官僚制不断膨胀和运转失灵的问题,历代中国产生过众多试图改革官僚制的政治家,例如王安石、张居正等,但是,这些改革也往往因为触及庞大的官僚群体的利益而遭遇挫折。

系统内耗和相互博弈问题,也是现代官僚制发展进程中一个长期存在的现象。在官僚制的层级结构中,上级可以对下级机构和官员发出指令,但是无法代替下级机关和官员实施具体的行为,只能通过激励和追责的行为间接引导。一旦上级机关在激励和追责机制上处理失衡,就会出现下级机关盲目行动或消极避责的行为。

总体而言,“官僚主义”的持续产生,正是官僚制运行的上述多重矛盾的结果,因此,“官僚主义”也呈现出多个面向:

其一,从君主或“主权者”的视角出发,“官僚主义”意味着官僚制的自利动机和对抗性趋向——推诿避责、讨价还价等。问题的复杂性在于,此种意义上的“官僚主义”,有可能阻碍具有紧迫性的政治改革决断、具有公共性的政治价值目标,导致社会矛盾的深层次累积,但是,也有可能在抵制和缓冲君主、民选政治家等提出的过于激进或过于脱离现实的政治目标方面发挥功能,成为维系秩序稳定的一种“软性手段”。

其二,从民众或其他社会组织的视角出发,“官僚主义”意味着形式主义、脱离群众的倾向。然而,官僚中的形式主义也具有双面性,一方面,形式主义可能发展成为各种具体化的不作为,将官僚制与政治领导层的冲突分歧转嫁给民众,甚至形成形式主义与不作为的循环;另一方面,规则意义上的形式主义作为官僚制独立性的保障,却可能意味着一定的正面效果。正像韦伯所揭示的,在与政治领导层和民众长期的博弈过程中,现代官僚制也发展出一些传统官僚制未曾具备或不够充分的特征:1.法治化,意味着官员严格依据法律和制度行动,区别于传统官僚制受到道德原则或利益关系的复杂影响;2.科学化,意味着从“科学原则”出发设计管理手段和方法,区别于传统官僚制具有的“灵活性”;3.独立性,意味着下级官员对其上级的服从主要停留在职责范围内,反对除此之外的人身依附。

其三,从官僚制内部视角出发,“官僚主义”意味着脱离实际、权责失衡、各自为政等。此种意义上的“官僚主义”,涉及两个方面的基本问题,一方面,是官僚制体系内部层级架构之间的利益协调难题,如部门利益与整体利益、中央目标与地方目标之间的谈判与协调;另一方面,官僚制体系的稳定性特征,使得其分工结构往往滞后于社会情势变化,导致资源供给、人员配备与治理目标之间存在巨大鸿沟。

因此,我们可以对官僚主义作出以下定义:它是官僚制在运行过程中,由于自身运行规律、内部利益与外部赋予的政治目标、整体利益之间相互矛盾而产生的附带性效果。从这一角度出发,对官僚主义的克服和限制,不仅需要在改善内部治理结构的方面持续研究和探索,而且更为需要探究官僚制的边界——即在不同的历史条件下,如何确立官僚制与政治领导系统、与其他类型组织形态的互动机制。

▍官僚制的界限

官僚制的效率,很大程度上来源于其专业化、等级化、规则化的运行机制,如果历史时势发生巨变,则原本的专业化、等级化、规则化可能就会丧失合理性。

从手段和功能角度出发,中国的传统官僚制,在传统农业生产背景下,在协调内部资源供给以应对危机、应对游牧民族威胁方面发挥过重大作用。但是,在资本主义工业化浪潮兴起之后,其效率优势就被从西欧兴起的现代官僚制所超越。正像彭慕兰指出的,类似于传统中国这样的大一统农业国家,其长期以来的治国方略是维系平衡—“要求富裕地区接济较为贫穷地区基础设施的社会重建信条”。而在资本主义生产过程中,首要的特征就是“不平衡发展”—要求国家主动适应乃至促进城市对农村的优势与支配、资本对劳动的优势与支配。西欧诸国在崛起的过程中,其重商主义政策执行与其官僚制的建构过程几乎同步发生,而且相互促进。列宁在讨论“东方问题”时,对比欧洲与亚洲资本主义发展的历史条件时,着重强调了西欧式民族-国家的政治经济学意义—建立统一市场:“为了使商品生产获得完全胜利,资产阶级必须夺得国内市场,必须使操着同一种语言的人所居住的地域用国家形式统一起来,同时清除阻碍这种语言发展和阻碍把这种语言用文字固定下来的一切障碍。”这也揭示了现代早期的官僚制与市场的关系:市场具有自发属性,但“统一市场”则需要以官僚制为基础的政治权力的主动性建构和维持。官僚制可以被赋予与资本主义工业生产方式的内在扩大再生产需求相一致的使命—发展经济、富国强兵,但是,也必然会带来不平衡发展、社会分化与阶级斗争的负面影响。近代欧洲各国即使是在可以通过殖民扩张有效缓解内部压力的背景下,也爆发了层出不穷的社会抗争运动,出现资产阶级革命和无产阶级革命,在官僚制之外重新激活或建立起新的政治组织形式,一定程度上实现了平等、自由、民主等政治价值,使得国家这一政治架构,在暴力统治工具的特征之外,也具备共同体意味。

对于现代国家而言,官僚制是国家统治、治理的必要基础和必要条件,却易缺乏政治价值层面的吸引力和号召力。官僚制内含的等级化、强制化特征,使得其很难在情感上被人所广泛接受和认同。因此,维系国家的持续存在,不仅需要官僚制的效率优势,还需要一些基本的政治价值与文化认同的支撑,需要其他政治组织机制的配合。在探索官僚制的界限问题上,韦伯有过深入的研究。韦伯既认识到现代理性官僚制在工业社会管理中的不可替代性和必然性,但是,又不愿放弃他所珍视的政治自由这一基本的政治价值理念。他力图以一种“结构上的多元主义”制度来实现政治自由(国家存在的价值与“正当性”)与政治效率(理性官僚制)之间的平衡。施路赫特对此有所总结:“每个制度化的原则仍需要一个与之对抗的原则;任何一个策略运用上有利于封闭社会关系的立场,同时必须有一个策略上有利于开放的立场来作旗鼓相当的对抗。积极运作的议会制衡着国家官僚,国家官僚制衡着政治领袖,人民直接选举的政治领袖制衡着国家官僚。”20世纪以来的西方社会和西方国家,基本上验证了对官僚制边界限定的这一模式。随着时间的持续,20世纪中期,西方国家的福利制度和国有企业制度,也出现了官僚制体系臃肿和效率降低的问题,不利于资本主义背景下的技术创新和企业自主。20世纪七八十年代,从有利于资本运转效率和企业自主性的角度出发,里根、撒切尔等人开启了后来被定义为“新自由主义”的改革,大幅度缩减政府对经济的干预力度。这在当时起到了一定的刺激经济的作用,但对21世纪西方社会普遍存在的劳资失衡问题和阶级矛盾激化埋下了祸根。至20世纪90年代,克林顿政府推动了行政改革运动,引入企业化的经营理念,降低官僚制内部层级、推行竞争机制、促进公共服务的市场化,这一改革客观上与当时以互联网科技、生物科技为代表的新经济业态的发展相匹配,取得了一定效果。然而,此种市场导向的官僚制改革,也导致了公私界限的模糊:官僚群体内部精英流失以及被雇佣化降低了官僚制的凝聚力,政府职能的市场化导致自身独立性的降低,私营承包商不断膨胀且缺乏有效监督等。这些事实都说明,对官僚制效率与官僚制界限的探索是一个复杂的动态过程。

对于广大非西方国家而言,现实的挑战是,面对西方国家无处不在的影响和挑战,如果想在工业化浪潮扩散的进程中争取本国的“自主性”,都需要面对双重使命:一方面,必须建立或重塑适应工业化使命的官僚制体系,另一方面,必须发展出具有号召力并可以制约官僚制的政治组织形式和政治价值理念。由于现实条件的限制,这二者之间可能会发生深刻冲突。例如,在20世纪的民族解放运动浪潮之后,广大非洲国家获得了独立地位,并模仿西方国家建立起基本的政治组织,然而,建立适应工业化的官僚制体系这一任务却始终没有完成,形式上现代国家与实质上的部落社会之间来回撕扯。与之相比,东亚地区有着相对深厚的国家传统和官僚制传统,在经历改革和革命重组国家形态之后,东亚国家往往能够较为迅速地重塑出适应“经济发展”这一目标的官僚制体系和组织资源,比如日本以通商产业省为代表的经济官僚团队。但是,东亚国家也需要面对在促进和保持官僚制的效率性的同时,如何应对由此可能带来的社会分化问题。

以中国为例,在传统官僚制瓦解之后,中国社会一度陷入崩溃的危机之中,直到中国共产党以先锋队政治的强有力政治组织形态对国家加以重组。新中国成立之后,随着由国家主导的工业化进程的展开,专业技术人员、管理人员和政府工作人员不断膨胀,生产资料再次集中于管理者手中,国家出现了重新官僚化的倾向。20世纪50年代后期,毛泽东认识到,只要发展生产,就会不断催生出体制内的管理者阶层,而这些管理者在承担政府和企业事务的同时,会不断生长出自身的私利和特权,威胁公有制的存续和发展。面对这一问题,毛泽东等人一度希望以“抓革命、促生产”的实践,探索出一种“由人民直接管理生产过程”的新型工业化模式,实现工业化与平等的“相反相成”。然而,从工业化的内在逻辑来看,工业化的扩展意味着分工体系的深入化,不仅在于产业分工的扩展,也在于管理者、科研人员、劳动者这些岗位和职能分工的扩展。工业化条件下,随着生产、消费、分配等环节的日益复杂化,信息相对于农业社会而言出现急速膨胀的情况,这就需要一个以信息管理为职能的组织化官僚制体系,官僚制不仅在生产单位内部,也在整个社会范围内都有其必要性。改革开放以来,伴随现代化进程的逐步推进和社会的逐步转型,意识形态与价值体系的重塑,官僚制体系成为中国经济社会发展中的重要组织资源。在中国,中央与地方、条条与块块的互动机制,不仅成为维系庞大而多样的中国社会相互联络的纽带,也成为中国能高效而全面调动资源、人力和资本全面推动经济发展的基础。中国官僚制体系所培育出的规划能力、试错能力、学习能力和发展意愿,成为中国工业进程高速推进并优异于其他发展中国家的重要资源。但是,在此过程中,也出现了政党官僚化、政府权力缺乏有效监督、各级政府相互博弈以及地方保护主义的趋势,既不利于经济体系的转型升级,也对国家的政治凝聚力造成损害。而且,随着中国经济持续发展,社会利益高度分化,人们的权利诉求日益高涨。这些复杂的社会治理课题,区别于发展经济这类指标明确且具有激励性的任务,对中国以官僚制体系为主的国家治理结构提出了深刻的挑战。

时至今日,对于世界各国而言,新的双重挑战已经逐步呈现:一方面,技术变革和经济危机正在为官僚制的效率提升提出新的要求,以信息技术为代表的产业革命带来了管理技术、生产分配模式的深度变革,这些复杂的信息处理技术、管理体系、运营结构本身也在改造着社会组织形态,对官僚制原本的资源汲取和整合能力提出了挑战。例如,欧美的互联网产业与金融产业的结合产生了所谓的“去中心化”管理结构和服务外包趋势,使得政府对社会资源分配的监控能力下降,导致国家对自身产业的空心化缺乏应对手段,使得各国各地区普遍出现财富分配的巨大不平等。另一方面,在社会政治领域,全球性的社会分裂不断涌现。在全球性协调不可预期的背景下,财富分配的严重失衡,使得韦伯意义上的社会权力制衡也失去基础—西方社会普遍出现的中产阶级瓦解和“主流建制派”丧失影响力就是集中表现。世界各国普遍出现传统政治整合机制失灵问题,传统的自由主义、社会主义等具有号召力的政治价值遭遇“主流话语失效”的信任危机,社会利益高度分化,人们的权利诉求日益高涨又相互冲撞,极端主义情绪蔓延。

今天,行政失灵与官僚主义问题已经成为一个全球难题,而在中国社会,人们对官僚主义的不满溢于言表。然而,我们需要看到,中国的官僚主义问题既有全球性的背景,也存在国内政治周期调整的阶段性问题——从改革开放以来对官僚制的过度赋权,到今天强化政治领导过程中出现的反复与拉锯。因此,我们面对官僚主义要避免两种误区:一种是指望通过彻底“去中心化”、无强制性的集体行动来彻底克服官僚主义、取消官僚制的浪漫幻想;另一种是过分强调自上而下的中心化权力的服从机制和制度化特征,而忽略了政治价值、共同体道德等柔性机制对官僚群体的约束作用。基于此,我们面临的迫切问题,是在新的政治经济条件下,重新思考官僚制的必要性及其界限的问题。

本文原载《文化纵横》2019年第5期,原题为“官僚制的内在矛盾与官僚主义的多重面向”,篇幅有限,内容有所编删。图片来源于网络,欢迎个人分享,媒体转载请联系版权方。

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